第二章　基本建设的法定程序
　　　
第一节　基本建设程序的概念和客观规律
　　一、基本建设程序的概念
　　基本建设程序是指基本建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序。这个顺序是基
本建设中的客观规律的反映，这个规律与基本建设自身的特点分不开。基本建设涉及面
广，协作环节多，完成一项基本建设工程，要进行多方面的工作，而这些工作必须按照
一定的顺序，依次进行，才能达到预计的效果。
　　二、基本建设程序
　　根据基本建设的特点，目前现行基本建设的程序一般分为三个阶段，十个内容。
　　（一）基本建设前期工作阶段，包括内容：１．项目建议书；２．可行性研究；３．
计划（设计）任务书；４．建设地点选择；５．设计文件编制；６．列入年度计划。
　　（二）施工阶段，包括内容：１．建设准备；２．组织施工。
　　（三）竣工投产阶段，包括内容：１．生产准备；２．竣工验收和交付使用。
　　三、基本建设的客观规律
　　基本建设的客观规律与基本建设自身所具有的技术经济特点有着密切的联系。主要
表现于：
　　（一）任何建设项目，都要根据其使用的目地进行建设。为此，不论建设项目的规
模大小、工程结构的繁简，都要根据使用目的提出技术要求作为营建的基本依据，并以
此先进行设计而后施工。
　　（二）建设项目的选点工作，要根据技术要求对工程建设地址进行地形、地质、地
貌的勘察，调查勘测其资源、原料、燃料、水文地质、动力、运输等情况。因为建设工
程的位置是固定的，定在哪里建设，就在哪里形成生产能力，所以要搞好选点工作。
　　（三）施工工作必须在设计完成并获批准准之后才能进行。因为基本建设施工活动
要求投入大量的人力、物力和财力，稍有失误和不慎，就会造成重大的损失。由此看出
基本建设前一阶段的工作是后一阶段的基础。没有勘察勘探，就无法定点，也无法进行
设计；没有设计就无法施工；不经验收，就不允许交付使用。这就是基本建设客观规律
的反映。
　　　
第二节　可行性研究的法律规定
　　一、可行性研究的概念
　　在基本建设中的可行性研究是指在建设项目确定之前，先对拟建项目的一些主要问
题进行调查研究，在进行了充分的技术论证和方案比较后，如对项目建成后的市场需求
情况、盈利情况、投资回收期的技术经济论证和方案比较后，提出项目建设究竟是否可
行的研究报告。
　　可行性研究是建设前期的工作内容，根据国家计委颁发的《关于建设项目进行可行
性研究的试行管理办法》（１９８３年）的规定，可行性研究的任务是：根据国民经济
长期规划和地区规划、行业规划的要求，对建设项目在技术、工程经济上是否可行、合
理，进行全面分析、论证，多方案比较，提出评价，为编制和审批设计任务书提供可靠
的依据。
　　二、可行性研究的内容
　　可行性研究的内容一般包括以下十个方面：
　　（一）总论。说明项目提出的必要性和研究的依据、范围。主要指项目提出的背景，
投资的必要性和经济意义等。
　　（二）未来产品的需求预测和拟建规模。主要包括对国内外需求情况的预测；对国
内现有企业生产能力的估计；对销售预测、分析价格、产品竞争能力；进入国际市场的
前景；拟建项目的规模、产品方案、技术经济在发展方向上的分析和比较等。
　　（三）资源、原材料、燃料及公用设施情况。主要是指经过储量委员会正式批准的
资源储量、品位、成分、开采、利用的评述和对原料、材料、燃料的种类、数量、来源
的供应性；对公用设施的数量、供应方式及供应条件情况的允许性等。
　　（四）建厂条件和厂址方案。主要包括建厂的地理位置、气象、水文、地质、地形、
地貌及社会经济状况；交通运输；水、电、气的现状与发展前景；厂址比较及选择意见
等。
　　（五）设计方案。主要有项目的构成方案、技术来源，生产方法、技术工艺、设备
选型方案的比较；引进技术、设备的来源，设备的国内外分交或与外商合作制造的设想；
厂区布置方案的初步选择和建设项目工程量的估算；公用辅助设施和厂内外交通运输方
式的比较、选择。
　　（六）环境保护情况。调查环境现状；预测项目对环境的影响；提出环境保护和防
治污染的措施方案。
　　（七）未来的企业组织、劳动定员及人员培训计划。
　　（八）工程实施进度建议。
　　（九）投资估算和资金筹措渠道。包括主体工程和协作配套工程所需的投资；生产
流动资金的估算；资金来源方式和筹措渠道；贷款的偿付方法等。
　　（十）社会效果、经济效果评价。
　　对承担可行性研究的单位，按照规定，要进行资格审查，未经资格审核批准的单位
不能承担可行性研究任务。
　　三、设计任务书对于设计任务书的有关问题在１９７８年４月２２日国家计委、国
家建委、财政部发布的《关于基本建设程序的若干规定》中作了具体规定。其中，对设
计任务书的内容、审批权限作了详尽的规定。设计任务书是确定基本建设项目能否成立
和进行初步设计的主要依据。
　　依照规定，所有大中型的建设项目的设计任务书，都须经过由国务院主管部门或省、
市、自治区提出审查意见，报国家计委批准，重大建设项目由国家计委报国务院批准。
小型建设项目的设计任务书由国务院主管部门或省、市、自治区审批，报国家计委备案。
但是对生产原料涉及全国平衡的项目，应征得国务院主管部门的同意。设计任务书经批
准后，如要在建设规模、产品方案、建设地点、协作关系等方面进行变动，应经原审批
机关同意。
　　大中型工业项目设计任务书的内容，一般包括以下几方面：
　　（一）建设目的和根据。即指建设的必要性和客观上的、法律上的依据，包括资源
条件，原材料的供应和运输条件，生产方法，产品的销售对象，在经济上、技术上的根
据。
　　（二）建设规模、产品方案和产量、品种。
　　（三）协作条件。主要指水、电、气的供应关系，资源的综合利用，交通运输，材
料设备的供应关系等。
　　（四）建设地点、占地面积及估算。
　　（五）建设工期的进度与投资的估算。
　　（六）环境影响评价及防治污染的设施。
　　（七）未来企业的定员。
　　（八）要求达到的经济效益和技术水平。
　　对于改建、扩建的项目设计任务书要说明原有固定资产的利用程度，新建项目的设
计任务书要有发展的区域规划，自筹资金建设项目的设计任务书要有资金、材料、设备
来源说明。
　　　
第三节　选择建设地点和工程设计的规定
　　一、建设地点的选择
　　对于新建项目必须根据设计任务书提出的建设地区、慎重地选择建设地点。选择建
设地点是生产力布局的基本环节，又是建设项目进行设计的前提。建设地点选择好坏与
否，不仅直接决定着建设对象在政治、经济、技术方面是否合理，而且对生产力的合理
布局和城市发展具有深远的影响。建设地点选择得好，有利于生产和使用，可以促进本
地区的经济发展。建设地点选择的不好，就会增加建设投资，影响建设速
　　度和投资的经济效益，甚至造成难以挽回的损失。为此在《关于基本建设程序的若
干规定》中对选择建设地点的问题作了规定：
　　（一）选择建设地点是一项政策性很强的综合性的工作，要在综合研究的基础上进
行多方案比较。要处理好生产与生态，城市与农村，工业与农业，需要与可能，生产与
生活，近期与远期等方面的关系。
　　（二）选择建设地点时要注意节约土地，充分利用荒地，尽量少用或不用耕地。要
考虑环境保护和综合利用。建设地点的选择必须以批准的行业规划、地区规划为依据，
尽量靠近主要原材料、燃料、动力供应中心和产品销售地区并注意附近的交通运输条件。
　　（三）选择建设地点工作，应由建设项目的主管部门组织勘察设计等单位和项目拟
建地区的有关部门共同进行。
　　（四）建设地点的审批，新建工业区和大型建设项目报国家建设委员会审查批准，
中、小型建设项目按隶属关系，由国务院主管部门或省、市、自治区审查批准。建设地
点报告一经批准，就成为建设和设计的依据。
　　二、设计
　　建设项目设计任务书和选点报告按规定程序审查批准后，主管部门或建设单位便可
委托设计单位依此编制设计文件。
　　设计文件是从技术上和经济上对拟建工程进行全面具体规划的书面材料，是安排建
设项目和组织施工的主要依据。一经批准后的设计文件不得任意修改，如需要修改时，
凡涉及设计任务书的主要内容，必须经原设计任务书审批机关批准。凡涉及初步设计的
主要内容，必须经过原设计审批机关批准。修改工作必须由原设计单位负责进行，施工
图的修改必须经原设计单位同意。设计单位必须向主管部门和省、市、自治区主管基本
建设的综合部门申请资格证书，经审查、批准、颁发设计资格证书后，才具有设计资格。
　　编制设计文件必须严格执行基本建设程序。没有批准的设计任务书、建设项目选点
报告，就不能进行初步设计文件编制。没有批准的初步设计，就不能提供设备订货清单
和施工图纸。
　　设计工作一般分为两个阶段进行，即初步设计和施工图设计。对于技术上要求复杂
的而又缺乏设计经验的建设项目，可以按初步设计、技术设计和施工图设计三个阶段进
行。
　　设计单位是设计的主办单位，要对设计全面负责。设计单位要参加建设项目的决策；
编制各阶段的设计文件；配合施工和参加验收、总结的全过程。
　　设计的内容，在不同的设计阶段有不同的内容，其深度和要求也不同。下面分别简
述：
　　（一）总体设计。总体设计不是一个单独的设计阶段，而是对某个小区或某个大型
联合企业进行的统一规划、部署和安排。
　　总体设计的深度应能满足初步设计的要求，主要大型设备、材料的安排需求，土地
征用说明等方面的要求。
　　（二）初步设计。初步设计深度应满足于设计方案的比较；材料设备的定货、生产
按排；土地的征用；基建投资的控制；编制施工设计图；施工组织设计的编制；施工准
备、生产准备等要求。
　　（三）技术设计。技术设计的内容是根据工程项目的具体情况而定，其设计深度应
满足特殊工艺流程方面的试验、研究及确定；新型设备的制造、试验和确定；大型建筑
物、构筑物的关键部位的试验、研究及确定；技术复杂需要慎重对待的问题的研究及确
定等要求。
　　（四）施工图设计。施工图设计的内容是根据批准的初步设计进行编制的。其深度
应满足设备材料的安排和各种非标准设备的制作；编制施工图预算；施工要求等方面的
要求。
　　　
第四节　基本建设计划的规定
　　基本建设计划是国民经济和社会发展计划的一个重要组成部分，是社会再生产计划
的重要方面。基本建设计划必须依据客观规律，贯彻党的方针、政策，同时还要遵循下
列原则：
　　一、编制基本建设计划的原则
　　（一）统一计划，分级管理的原则。统一计划，分级管理是基本建设计划工作中正
确处理集权与分权，民主与集中的一项原则。按照这个原则，全国基本建设的投资总规
模，分部门、地区的投资额，大中型项目及其主要产品的新增生产能力，由国家计委或
国家计委核报国务院审批确定，在国家计委投资局编制的基本建设计划中统一安排，纳
入国家计划。地方部门用自筹资金安排的基本建设项目，由省、市、自治区计委和国务
院有关部门审批，进行综合平衡，统一纳入国家计划。由银行贷款的基本建设项目，纳
入国家信贷计划的基本建设投资。国家利用外资安排的（包括技术改造）建设项目，由
国家计委进行平衡，实行指令性计划。地方、部门利用自筹资金和利用外资安排的基本
建设项目，由地方、部门进行平衡，纳入地方基本建设计划。城乡集体所有制企业的基
本建设项目，由各地方管理部门审批，报国家计委备案。
　　（二）综合平衡，留有余地的原则。基本建设计划要综合平衡，是指基本建设内外
联系的各个方面和环节相互衔接，比例协调。基本建设计划的综合平衡，要实事求是，
量力而行，搞好人力、物力、财力的平衡。要留有余地，把指标订的稳妥可靠，符合实
际，对客观上可能达到的计划指标，不能满打满算，必须留有机动余力，这样在执行计
划时才能掌握主动权，对于意外的变化和计划不周才能及时应付和调整经济发展中出现
的不平衡，以保证基本建设和整个社会扩大再生产的顺利进行。
　　（三）新建与技术改造相结合的原则。新建是基本建设的重要形式，是增加固定资
产的重要手段。而技术改造、设备更新是更新、改换以至增添固定资产的重要手段。两
者都是固定资产再生产所不可缺少的。各自从不同的角度以不同的形式保证社会扩大再
生产对固定资产的数量和质量的要求。所以基本建设计划的制定要将这两个方面的投资
比例按排适当。为了有效地推动技术改造，就要切实加强对技术改造计划编制和更新改
造资金的管理。凡是企业的折旧基金，税后利润中的生产发展基金，上级拨给的有关资
金，都应该根据国民经济和社会发展计划总的要求及技术改造计划的资金总规模、使用
方向和重点，真正利用在技术改造和设备更新上。
　　（四）保重点，兼顾一般的原则。这是基本建设计划安排的两个方面。搞基本建设
要贯彻国务院于１９８７年提出的“三保三压”的建设方计：保计划内建设，压计划外
建设；保国家重点建设，压非重点建设；保生产性建设；压非生产性建设。这里讲的是
“压”而不是“去消”即是一般建设项目也不能少，而是应当把两者结合起来，配套成
龙。
　　二、编制基本建设计划的程序
　　基本建设计划按不同计划对象和其他标准划分，有不同种类的基本建设计划，从大
的方面讲可分为投资计划和项目计划两类。
　　（一）基本建设投资计划
　　基本建设投资计划是以基本建设投资资金的来源和使用对象进行编制的计划。这个
计划是基本建设计划的主体部分，它规定和制约着基本建设计划的其他部分。基本建设
投资计划的核心是确定好计划期间基本建设投资额，基本建设投资额是以货币表示的基
本建设工作量，它是反映基本建设规模和投资使用方向的综合性指标。为此，合理地确
定基本建设投资额，是编制基本建设计划首先要解决的问题。而基本建设投资额的确定，
不仅取决于需要，还要考虑基本建设资金来源的数量、施工力量和物资等方面的因素，
搞好资金、施工力量和物资三方面的综合平衡是编制基本建设投资计划的前提。基本建
设投资计划的编制程序称之为“两下一上”。
　　两下一上是指国家自上而下颁发基本建设控制数，各部门、各地区根据具体情况再
向建设单位下发控制数，这就是“两下”。然后是建设单位根据建设条件和需要安排建
设内容和进度，自下而上地汇总报给国家计委，这就是所谓的“一上”。经过这“两下
一上”，最后国家计划委员会根据各部门、各地区上报的基本建设计划，进行分析和综
合平衡，编制成国家基本建设投资计划（可分为年度计划和五年计划及长远规划），报
国务院批准后逐级下达并执行。
　　（二）基本建设项目计划
　　基本建设项目计划是基本建设计划的重要组成部分。基本建设计划规定的重要任务，
需要通过项目计划的具体安排来实现。基本建设项目计划是基本建设投资计划的具体化，
投资计划的最终实现，也要落实到项目计划上。建设投资效果的发挥，也要通过项目计
划的制定来体现。所以说基本建设项目计划包括了整个建设计划中的主要问题，全面反
映了建设项目的概况。
　　基本建设项目，是指在一个总体设计和初步设计范围内，由一个或几个单项工程所
组成，经济上实行统一核算，行政上实行统一管理的建设单位。建设项目按其规模和投
资总额的大小，可分为大型、中型、小型三种。这些项目计划的编制程序与投资计划基
本相同，只是在审批内容上有所不同。对于大、中型项目计划的审批根据１９８４年国
家计委发布的《关于简化基本建设项目审批手续的通知》决定，国家计委审批大、中型
项目的设计任务书和初步设计（含总概算）两项内容。对于小型建设项目计划一般由主
管部门和省、自治区、直辖市审批。在国家计划外追加的大、中型建设项目计划，必须
经国家计委进行综合平衡后，报国务院审批。
　　三、基本建设计划的管理
　　根据国务院制订的《关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定》
对基本建设计划管理的要求有：
　　（一）无论是属全国性基本建设规模还是地方性基本建设规模，也不论其资金来源
如何都要按隶属关系和计划决定权限，由各级政府的计划委员会进行平衡后，纳入各级
政府基本建设计划。各级计划部门要从综合财政、信贷计划、物资供应计划、劳务供应
计划方面对建设规模进行严格控制，编制基本建设计划一定要在上述各方面的基础上进
行。
　　（二）无论基本建设的资金来自何种渠道，在其使用方向上都要按照国民经济发展
的要求进行安排。我们要扩大社会生产和再生产，主要靠现有企业的潜力，进行技术改
造，降低消耗，提高质量和效益。不能盲目的靠多上基本建设项目，为此对各种渠道来
的建设资金都要进行控制使用，按经济发展制订使用计划。
　　（三）对于银行发放的基本建设项目的贷款，一定要在信贷平衡的基础上进行。银
行发放基本建设贷款必须根据中央和省、直辖市、自治区的综合财政、信贷计划、综合
基本建设计划进行。
　　（四）利用各种外资进行的基本建设项目也要列入我国基本建设计划，对其也应严
格控制，即要根据我国国民经济情况进行安排。
　　（五）国防费安排的军事工程要适当压缩。
　　（六）所有的基本建设计划，要认真将所需的物资落实好，并对基本建设项目的审
批要严格按程序进行。不允许从基建投资中提取费用或变相摊派资金。为了加强对基本
建设计划管理，１９８１年３月２５日国家计委、国家建委、财政部颁发的《关于制止
盲目建设、重复建设的几项规定》中规定了“十二个不准搞”，具体不准搞的项目有：
不准搞资源不清的项目；不准搞工程地质、水文地质不清的项目；不准搞工艺不过关的
项目；不准搞工艺技术十分落后、消耗过高的项目；不准搞协作配套条件不落实的
　　项目；不准搞污染环境而无治理方案的项目；不准搞“长线”产品项目；不准搞重
复建设项目；不准搞“大而全”、“小而全”的项目；不准搞同现有生产企业争原料的
项目；不准搞盲目引进项目；不准搞“楼堂馆所”。
　　凡是不符合基本建设计划管理具体要求的建设项目，计划、基建部门不予列入基本
建设计划，银行不予贷款，设计单位不承担设计任务，物资部门不供应设备材料，施工
单位不得施工。
　　　
第五节　基本建设施工的规定
　　在施工开始之前要作好施工的准备工作。即需要材料、设备的订货，这是为建筑安
装工程作物质的准备，否则施工无法正常进行。
　　一、施工准备工作
　　建设项目批准后，要进行主要设备的申请订货，组织大型专用设备的和特殊材料的
预先安排订货，基本建设所需设备，按建设项目的不同，分别采取不同的供应方式。
　　建设项目的基本建设计划和初步设计批准后，开始施工的准备工作。施工准备工作
主要有：场地的工程地质、水文地质的勘察；汇集设计基础资料；申报物资计划；地方
建材的落实；办理拆迁；进行“三通一平”工作，落实施工力量、施工机械、修建临时
生产与生活设施等。
　　二、施工施工准备工作完成后，施工人员进入场地进行施工活动。通过施工把建筑
材料、设备等物化劳动与人力活化劳动相结合，建成社会和人们所需要的固定资产。施
工中要严格按照施工图纸进行，予以改变施工内容，要征得设计单位的同意。施工单位
应按施工顺序合理组织施工。对于地下工程、隐蔽工程，特别是基础和结构的关键部位，
必须经过检验，合格后，做好拍照和原始记录，有了验收签字后，才可进行下一步工序。
施工单位要根据年度计划要求，完成规定的年度工作量，整个项目竣工时，不能有遗留
工程。
　　建设项目在投产前，要进行生产准备工作。按照《关于基本建设程序的若干规定》，
生产准备工作的内容主要有：
　　（一）招收和培训必要的生产人员，并参加设备安装、调验工作，了解掌握生产技
术和工艺流程。
　　（二）落实原材料、协作产品、燃料、水、电、汽等生产条件的来源和其他协作配
合条件，即内部物质条件上的准备。
　　（三）进行生产外部条件的准备即组织工装、器具、备品、备件的制造和订货等。
　　（四）组建生产指挥管理机构，制订管理制度，收集产品样品，生产技术资料等。
　　三、竣工验收
　　建设项目建成之后，为了检验设计和工程质量；总结经验教训；使固定资产转入生
产，发挥作用，要组织竣工验收。大型建设项目由国家计委组织验收，尤其是特别重要
的建设项目的竣工验收，要由国家计委报国务院批准，方可正式验收。中、小型项目按
隶属关系，由有关部门组织验收。项目验收的范围均按其批准的设计文件所规定的内容
进行验收，办理交付使用手续。
　　四、工程决算
　　基本建设项目竣工决算是办理交付使用验收的依据。按照《基本建设项目竣工决算
编制办法》的规定：新建、改建和扩建项目竣工后，都要编制竣工工程决算。
　　竣工工程决算的内容（主要是编制大、中型项目的竣工决算书）：竣工工程概况表、
竣工财务决算表，交付使用财产总表和明细表，并有必要的文字说明。工程竣工决算要
反映出竣工项目新增生产能力、建设成本和技术经济指标，全面考核投资效果来反映工
程资金来源和使用情况，并要看出工程最后形成的固定资产和流动资产的价值。
　　五、编制竣工图
　　根据《编制基本建设工程竣工图的几项暂行规定》，要求新建、扩建、改建的基本
建设工程、特别是基础、地下建筑、管线、结构、井巷、桥梁、隧道、港口水坝以及设
备安装等隐蔽部分，都要编制竣工图。竣工图是真实记录上述建设项目的技术文件和重
要的技术档案。而且要求签订建筑工程承包合同中要在合同中明确规定竣工图的编制、
检验、交接等事项的责任。实行分包的工程，由总包单位负责汇总各分包单位编的竣工
图为一整体工程的竣工图不得少于两套，一套交给建设单位，一套交技术档案部门负责
长期保存。重大工程项目的竣工图还应交给国家档案馆一套长期保存。