书香门第-新五权宪法


新五权宪法
作者：（匿名）
　　二○○三年元月
　　作者声明
　　此书为电子版，以中文写成。无需经由作者同意，任何人均可以任何方式自由阅读、
拷贝、刊载、翻译、出版、发行、保存或转让此书，只要不产生商业性利润。但是，如果
产生商业性利润的话，作者保留在未来的任何时间和地点按照这种情况下的公平条件对这
些利润主张作者作为本书作者应有分成的权利，只要届时这种主张不违反法律。不过，在
任何时间，任何人无需承担主动向作者给付报酬的义务，除非作者与该人主动联络并提出
上述相关要求。作者并且承诺在主张上述报酬时不考虑利息因素。
　　未经作者同意，本书的文字不得被修改；引用请注明出处。
　　以上述任何方式接受或对待本书，均意味着对上述任何条件的无保留同意。

　　本书作者

　　序

　　这本小书是将于不久后发表的一本新书的第五、六、七章；鉴于社会形势的需要，由
作者略加文字改动提前单独成书发表。
　　“新五权宪法”的一些基本思想产生于1991年，于1998年春初步成形。这是一个制度
设计，一个考虑到我国国有企业改革这一重大而特殊问题情况下关于我国基础性社会制度
的构想。
　　制度设计是重要的。制度是一个社会谋取其福利的至关重要的“生产性”要素；制度
由一些（个）人单独或共同发明，在社会市场竞争中被选择或放弃。因此，制度设计活动
不妨碍自由；好的制度设计促进人的福利。
　　社会科学正在从过去狭隘的眼界中解放出来，如今，社会科学比过去更多地（当然同
时也以更加有力的方式）关注社会各部分之间的相互关系与相互作用，学科之间的相互一
致性正在加强。在这一点上，马克思主义的经典思想证明富有远见。
　　社会科学影响或产生社会工程。
　　在我国，政治改革备受关注，而其“答案”似乎（至少在一些人士看来）“不言自
明”；然而，实际上，这些所谓“答案”的说服力是有限的，政治改革进展缓慢便可以作
为这一观点的事实证据。而就经济改革，特别是国有企业改革而言，这样的共识正在达成，
即改革不能继续限于在现有的制度框架下来探索，需要重构基本的制度。那么，这一基本
的制度应当是怎样的呢？
　　现实和理论的发展都在向人们暗示：中国人对于自己的社会问题的探索不能够继续限
于借助古今中外的任何已有的经验、观念和理论，对于“改革”这个课题需要在更加深入
的水平上进行思考和讨论；这是作者的看法。
　　在作者看来，两个令人迷茫的课题合而为一，反倒产生了一个简明清晰的解答。政治
系统与经济系统能够相互借鉴；我们面临着在实践层面上来超越传统的“政府与市场”之
争的机会；“新五权宪法”作为一个整体性的改革战略，全面实施它应当比单独实施其任
何部分（或者谋求其任何部分所要达到的目标）来得更加容易一些，其社会后果也应当更
加良性。
　　好的社会工程与不好的社会工程的区别在于：好的社会工程兼顾更为广泛的社会目标
和人的需求。社会需要效率、公平、人道、稳定等等众多的东西，好的社会工程进行这种
最广泛的权衡，并使这些要求一致起来，其结果将使历史运行在更加平稳的轨道上，它也
将使不同代人的付出与获得相互比较起来更加公平。换句话说，人们能够认为好的社会工
程增加人的净福利，无论这种福利的衡量采用什么标准，也无论这种标准多么有争议，多
么可变，甚至它是否或应当存在。
　　中国共产党第十六次全国代表大会至少表达了官方以下的基本施政方针：一、谋求社
会“全面”发展；二、国有资产管理需要建立新的体制；三、立足于创新。
　　看来，中国社会也许将会发生一些新的变化甲。在此关头，作者决心提前发表此书，
意在引来关注，引起讨论。
　　思想交流是“社会生产”的一种类型或方式；因此，思想、学术与言论领域的发展也
应当包含在“社会‘全面’发展”的方针之内。一个社会，如果能够在不同的人们（甚至
相互怀有敌意的人们）之间达成理性的交流，这便是社会成功的标志。
　　作者不奢望本书立即得到官方的认可或者被“采纳”；一项制度的确立归根到底建立
在广泛的社会认同的基础上。但是，如果本书的发表有给作者带来任何危险之虞，作者也
决心在所不惜。
　　本书第一章泛泛论述作为“新五权宪法”之前提的我国政治与社会改革；第二章专门
探讨我国国有企业改革，作者试图指出迄今为止我国国有企业改革的理论与实践的局限性；
作者在此简要表达了一些理论观点。第三章给出“新五权宪法”的制度方案，并尽力全方
位说明和论证这个方案。
　　为便于阅读，各页脚注为说明性文字，全书尾注仅用于注明所引用资料的出处。
　　有多人和组织为本书的面世提供了帮助；由于显而易见的原因，恕作者在此暂不提及
他们的名字。如果作者有机会在未来公开向他们表示谢意，那必定意味着多重的愉快。
　　作者
　　2003年1月18日

　　目录

　　一、作为前提的中国政治与社会变革 【1】
　　1.1 改革的“临界点” 【2】
　　1.2 政治体制改革 【4】
　　1.3 建设一个“大民主”的社会：发展战略的转型 【11】
　　1、平等：中国共产党的历史成就 【11】
　　2、当前发展战略的极限 【16】
　　3、建设一个“大民主”的社会 【20】
　　二、国有企业改革 【26】
　　2.1 对迄今为止的国有企业改革的一些评论 【27】
　　2.2 私有化与公共管理的悲剧 【36】
　　2.3 “公有制与私有制是同一种所有制” 【40】
　　2.4 科斯定理-所有制-交易费用-制度：作者的扩展的理论观点 【46】
　　2.5 我国国有企业改革的总体思路：作者的观点 【52】
　　三、新五权宪法 【64】
　　3.1 已有的关于投资权分立的主张与观点 【65】
　　3.2 投资院 【68】
　　1、最优国有企业制度的必要条件 【68】
　　2、必须放弃以立法机构为基础 【69】
　　3、宪法与分权 【70】
　　4、个人负责而不是委员会制 【71】
　　5、总裁及其投资院 【80】
　　3.3 监事院 【87】
　　3.4 激励问题 【89】
　　3.5分立与平衡原则 【95】
　　3.6 投资、收益分配与“新式财政” 【97】
　　1、国家的资本拨付 【97】
　　2、收益分配与“新式财政” 【101】
　　3、宪法规定 【106】
　　3.7 新五权宪法 【108】
　　3.8 理论与方案的再探讨 【117】
　　1、关于“免费搭车”和公有制的优势 【117】
　　2、政企彻底分开了吗？ 【121】
　　3、监督适当或足够吗？ 【125】
　　A. 监事院是否会成为附庸？ 【125】
　　B. 监事院作为打击腐败和违法犯罪的有力手段 【126】
　　C. 全面监察的适当性：保密与冲突等问题 【127】
　　D. 监事院的评价职能 【131】
　　E. 监事院无权直接采取行动 【132】
　　F. 对其他可能的提议的探讨 【136】
　　4、关于投资院运作之探讨 【137】
　　A. 上层的管理 【138】
　　B. 投资院与股票市场 【139】
　　C. 竞争、协作与垄断：不同的效应 【142】
　　D. 职工的地位 【150】
　　5、制度比较与前瞻 【152】
　　A. 制度比较 【153】
　　B. 前景之展望 【156】
　　C. 独裁与民主：与政治制度相比较 【158】


　　图1：委托人-代理人链：公共所有制 【62】
　　图2：新五权宪法示意图 【63】
　　尾注 【163】


　　一、作为前提的中国政治与社会变革


　　我们对自由的坚信，并不是以我们可以预见其在特定情势中的结果为依据的，而是以
这样一个信念为基础的，即从总体观之，自由将释放出更多的力量，而其所达致的结果一
定是利大于弊。


　　一种文明之所以停滞不前，并不是因为进一步发展的各种可能性已被完全试尽，而是
因为人们根据其现有的知识成功地控制了其所有的行动及其当下的境势，以致完全扼杀了
促使新知识出现的机会甲。


　　由我们人类发展起来的为数本来就不多的这类原则中，最为重要的一项原则就是个人
自由的原则；……自由的政策不仅要求制止主观刻意的管制，而且还极力主张接受不受指
导的自生自主的发展，……


　　理性并非万能，……这就要求真正地做到明智地运用理性，而且为了做到这一点，我
们必须维护那个不受控制的、理性不及的领域；……


　　——弗里德利希·冯·哈耶克１

　　本书主要不是关于政治的；但是，本书的主题与政治系统密切相关，并且需要借助政
治系统来表达。为此，我们需要先就中国的政治与社会变革的“目标模式”与过程进行一
番大致的设想，这个设想将作为作者提出自己的制度设计的前提和假设。

　　1.1 改革的“临界点” 
　　在前几章（指原书——作者注）我们首先概述了中国改革的现状和问题，简要分析了
社会主义的意义与教训，我们扼要评述了西方国家政体、亚洲模式、东欧改革、孔子方式
和第三条道路，我们粗略表达了对社会的一些一般性看法，作为结论，我们提出了解决社
会问题的一些一般性思路。我们暗示了中国改革需要考虑的一些主要问题、约束条件和作
者所倾向的解决问题的基本思路；本章的任务，是对此进行尽可能明确的归纳和表述。
　　在前几章中，我们表达了这样的基本观点：社会是一个内部相互联系、相互影响的系
统；各个国家所面临的情况既有普遍性又有特殊性，这些情况都可以统一在一个逻辑框架
下进行相互一致的分析；从这个统一的观点看，人类社会的进步是技术、制度等广义的技
术性因素的进步；各种社会问题也都是技术性的，因而能够通过种种技术性努力在长期历
史中不断地加以解决。
　　社会发展是一个连续的历史过程，在现有存量的基础上，在某一特定的时间，人们的
有限的努力只能投入特定的方面，因此社会的发展必然是边际性和交替式的，即使在那些
宣称“改天换地”的运动中，被改变的也仅仅是某一些方面；同时，改变也需要时间。
　　人们在某一时间的努力应当投入当时预期的边际收益最高的活动；随着时间的推移，
各时点的预期的边际收益最高的活动会有所不同，因此人们活动的领域将会变动。另外，
面临收入流在时间分布上可能会不够均匀的客观趋势，人们需要在发展与稳定之间进行权
衡，并选择所希望的最佳组合。稳定的发展，就是边际收益步步为正的战略；这就是中国
改革与发展所选择的总体战略。
　　二十多年来，在旧的政体、意识形态以及思想与言论领域的管制政策下，中国社会的
进步主要是由经济领域推动造成的，这一战略被认为是成功的；但是，其边际收益正在下
降。由于社会已经取得了多方面的发展，政治改革、思想变革、言论开放和其他社会改革
的预期收益正在上升，这些措施对经济利益和各种广义福利的促进作用正在变得显著起来。
东欧的教训告诉我们，这些措施的短期收益有可能是负的（尽管其长期收益无疑为正）；
但是，时移势易，在中国目前的条件下，我们有理由认为该负数将会减小，并且随着时间
的推移继续缩小，以至达到某一个“临界点”；在该点，人们将认为其短期冲击是可以忍
受的，人们将乐于完成这“惊险的一跳”，同时保持社会发展的大体平稳以及持续性。
　　当然，这些改革应当尽可能分步骤地进行，并进行尽可能充分的准备，除非某些改革
措施就其本身的性质而言具有整体性，必须同时完成。总而言之，对稳定程度的选择是技
术上必不可少的一个因素。

　　1.2 政治体制改革

　　我们在前文论述中多处涉及了自由、民主这些基本原则，它们是解决一国社会基本问
题的极具价值的思想和工具；就我们目前的知识水平而言，它们管理的是基本的、普遍的
人性，具有普世性的工具价值（其目的性价值姑且不论），足以作为构建任何国家政体的
主导性原则。
　　西方政体可以视为这些思想和原则的一定程度的运用。在各国现行政体中，美国式的
宪政体制被普遍视为最为理想的政体：宪法按照特定的程序制订和修改；宪法具有最高的
权威；在宪法的管辖下，政府分为立法、司法、行政三个部门，“分权”与“制衡”是其
重要的特征（尽管其实际的分工与联系要复杂得多）；国家是联邦制的，联邦与州各有不
同的权限。
　　详细地论述美国的政体和中国政体改革的“目标模式”并非本书的任务，本书只是概
要地表达以下几点看法：
　　1、政治体制作为一个社会的基础性制度，对于国民福利水平具有巨大的影响。这种
基础性制度的变革往往会引起一定程度的、一段时期的社会振荡，但是其巨大的收益能够
促使人们作出权衡；问题只是在什么时机、付出多少代价以及把振荡控制在什么限度。
　　2、就目前的知识水平而言，尚未发现重大的、强有力的理由来拒绝美国式政体作为
中国政体改革的基本的“目标模式”（尽管分毫不差的照搬是难以想象的）。中国政体在
近代的传统上比较靠近欧洲的议会式体制；作者的观点是，议会式政体所带来的政治竞争
是有限的，结果也不够良性。本书对此问题要稍作论述。
　　在议会制下，政党在议会中的行为过多地表现为无原则的恶斗，或者“分赃”；在一
党内部，团结也往往表现得过度，以至类似于勾结；政党的数目有限（如同经济市场中的
“垄断竞争”），个人作用微弱；这些都导致行政部门不够稳定，频繁更迭，行政能力受
到削弱，同时，选举结果更多地包含偶然性。在议会制下，政客们可以较多地团结起来，
把竞争和（他们自己的）不确定性控制在有限的范围内，从而形成“轮流坐庄”的局面。
因此，与总统制相比，议会制的政府是比较远离人民的。议会制经常形成政治上“一边倒”
的局势，因之，社会发展不够平稳，不够温和，人民的视听也经常会受到局势的蒙蔽。
　　在美国式的总统制下，总统作为一个个人来参加竞选、执政并与议会打交道，这种体
制极大地削弱了党派性活动，社会的“集体行动”于是转向通过多样化的方式（例如利益
集团）进行，结果也更加良性。强大的总统权力也便于完成一些积极的、重大的行政使命。
　　在俄罗斯和韩国，总统制下又设立了总理；在作者看来，这是非常不合理的：行政部
门内部再设立总理，这将使行政部门潜藏分裂的因素，导致行政效率低下；更为重要的是，
这导致总统高高在上，脱离具体的行政事务（众所周知，在俄罗斯，总统的权力比美国更
大），这不够符合民主社会的精神，是危险和不良的。历史教训表明，应当让总统更多地
陷于具体的政府事务当中，而不是高高在上，沉溺于象征性的、爱慕虚荣的、务虚的、玩
弄权术的活动；权力部门的务虚性的活动应当尽量减少，以免其产生不切实际的空想或发
起冒险性行动；从体制安排上，不要鼓励那种可能导致使社会的思想和精神中心正好集中
在权力部门的倾向。
　　美国政体的一大好处，就是精心设置了一个务实的、强有力的、同时不具危险性的总
统职位。观察表明，在美国，往往不是作为民意代表机构的议会，而是总统，更加贴近人
民，更受人民欢迎。
　　美国的政体具有许多其他重要的优点。例如，广泛的分权导致种种广义的权力中心的
分散化和力量均势。在美国体制下，种种社会矛盾得到分散的、连续的调整；美国的政体
更多地促成合作而不是恶斗，竞争而不是勾结。又例如，在美国，存在很多依照法律运作
的“独立机构”，这些机构名义上隶属于总统领导的行政部门，实际上总统对其影响力非
常有限，这意味者什么呢？作者认为，这意味着权力与责任的更为精确的对称，意味着社
会交易的更高的“出清程度”，或者“社会生产”过程的更高效率。另一个例子是，我们
经常能够感受到，在美国，探索、设计新制度的活动比较活跃，这是令人感叹的。作者认
为，这表明美国社会所达到的公正和“理性化”程度更高，反过来印证了其基础性制度的
“合理性”；因为只有在公正秩序占上风的地方，理性化的、创新性的活动才容易受到欢
迎和奖励。
　　3、我们对于美国政体的接受是基于经验性判断，并不表明其已无改良和超越的余地。
例如金钱在美国体制中的某些方面可能发挥了不当的作用甲，等等。关于基于美国政体和
政治制度的全面的改良性设计（正如美国在立国时针对欧洲政治经验所做的那样），并非
本书的主题。本书在此仅限于指出，美国政体主要地是一种消极的政府体制；我国的国情
尚有某些特殊之处，这就是规模巨大的国有资产的存在；因此需要在美国政体之上进行某
些“补充”。

　　关于实行宪政的步骤，在中国历史上有孙中山先生著名的“军政-训政-宪政”三阶段
论２。姑且不论该论的内容如何，它至少具有两个特点：一是承认宪政的价值并以之为目
标；二是制订了明确的时间表。这两点都是具有重大意义的。
　　中国目前的现状是上述两点均不具备，共产党政府未能更新其意识形态，也就不能大
张旗鼓地为宪政作准备。难道在共产主义意识形态与西方宪政之间存在如此巨大的鸿沟吗？
作者认为不是的。前文（指原书——作者注）已经指出，共产主义运动留给我们许多宝贵
的遗产，社会主义、资本主义是能够统一起来的，其分歧并不是什么“根本性”的；马克
思主义包含了许多具体的理论错误，但其基本的思想仍然深具价值。
　　人们的眼界不够开阔，思维方式偏狭，常常难以沟通，这是社会发展的一大障碍，也
是一种社会性悲剧。
　　“中国的国情不适宜民主制度”，这是近代以来时不时就有人站出来表达的观点，我
们认为是完全站不住脚的。但是，人们的某些（作为静态存量的）思想、观念可能便于专
制制度的实行（实际上更可视作专制统治的结果），而不利于实行民主制度，这一观点可
能反映了真实的现实；然而，人们的思想观念是能够变化的——正如前文（指原书——作
者注）指出——它是一种资产性的东西；不能够因为其改变缓慢而忽视其可变性；不仅如
此，人们思想之改变之所以有时显得相对缓慢，实际上常常是强力有意阻碍造成的，因此，
认为思想改变必定缓慢的观点是大有疑问的。
　　既然思想观念是可变的，那么就应当实行一种类似于“启蒙”的教育性工作，来为宪
政的实行作准备。然而中国的现实很难使人相信政府的作为是在培养民主制度。中老年人
已经接受的过时思想尚且需要更新，学校却在继续向青少年教授用于维护专制制度的陈腐
知识。这些都说明“改革”这个社会工程远未达到最优（从逻辑上来猜想，我们是否可以
说一种基本社会制度的转型期无论如何不应当超过两代人的时间？）。
　　人们有时候对于实行民主制度的难度估计过高。处于历史古国里的中国人是高度文明
化的，选举、诉讼的训练是历史悠久的（虽然古代的“选举”与现代有所不同３），实际
上我们可以认为中国人对政治问题有很好的觉解。在信息发达的现时代，可以说每个人每
天都在接受民主教育。我相信当今没有人不懂得选举。对于宪政的实行和巩固来说，至为
关键的是社会中上层是由主张宪政、并且熟悉宪政运作的人士组成，他们能够在政治活动
中发挥核心作用。而这些人的产生，简单地说，通过选举和任用受到西式教育的人就能够
在很大程度上做到。
　　宪政制度是一种基础性制度，其基本机制一旦形成，它便具有自我强化的功能；它是
一种强大的力量，它将改变人际关系和各种社会关系的基本准则，从而逐步改变各种“高
端”的制度安排，从而极大地改变政治和社会生活各方面的面貌。由此造成的政治竞争将
“自动”地把民主社会的思想、精神、观念和知识普及到全国每一个地方。
　　不幸的是，在言论管制之下，持不同政治观点和不同利益背景的人们尚未进行充分的
理性交流。许多人把贫富分化与市场经济和西方政体等同起来，旧的体制在一定程度上成
为人们抗议社会不公正、关注弱势群体、道德与精神价值追求、关注民族命运、民族整体
意识和排外情绪的精神寄托；而自由民主政体往往被视为混乱、孤立无援、外交软弱、犯
罪、精神堕落等的代名词；这是莫大的误解。人们不够了解市场经济以及自由民主政体是
如何发挥作用的，现代宪政国家是如何解决上述问题的，也不够了解人自身如何能够在制
度革新方面发挥主体性、创造性的作用。
　　只要具有一定的远见，就能够认识到，对于执政的共产党来说，面对时代“潮流”，
与其逆潮流而动，不如干脆在意识形态上进行更新，承认自由民主的宪政体制的目标取向，
公布实行宪政的时间表，并且成为制度变革的积极推动者。只要对马克思主义的基本思想、
立场和出发点有深切的了解，对其理论进行严肃认真的、科学的、有扬有弃的剖析，就能
够认识到，实行西方式宪政、并且谋求在宪法和多党竞争条件下执政，这丝毫无损于（甚
至还有利于）共产党人强化自己的执政能力以及追求其基本的理想，就好象每个政党、团
体、个人都有自己的利益、信念、理想与追求一样（当然，一个组织能否做出最有利于自
身的决策，是充满不确定性的）。利益的不同也不应当成为人们之间进行理性交流的障碍。
　　以国情不同来否认自由民主政体的普适性是不能成立的。恰恰相反，我们认为如果愿
意确立其为政体改革的目标模式，经过有意识的、精心的安排，现代式政体不仅能够在中
国立地生根，而且还有可能实现相当平稳的“过渡”。当前的中国政体已经在一定程度上
体现了现代宪政国家的某种影子（例如前文[指原书——作者注]提及的邓小平所定义的
“委员会制”）；共产党的专政时期是否也可理解为孙中山所说的“训政”时期呢？
　　历史的转折往往充满变数和偶然性，这时执政者的观点和意志很重要；如果顺应潮流，
结果将是喜剧；如果逆潮流而动，将会出现某种困难的局面。
　　现实将会是哪一种呢？作者属于乐观派，作者认为，在当前的中国，无论执政者的意
志如何，那种支持自由民主的宪政体制的力量和倾向恐怕要更为强大一些；执政者的个人
意志所影响的很可能不过是这一变革的路径、时间表、一些具体安排以及执政者们个人的
历史地位而已。
　　不仅如此，作者的观点是，中国作为“后发”国家，利用自己的独特优势，在总结各
国经验教训并加以创新的基础上，中国有可能建成为一个制度有所超前的“大民主”的社
会。

　　1.3 建设一个“大民主”的社会：发展战略的转型

　　1、平等：中国共产党的历史成就
　　五十年前，当以毛泽东为首的共产党人运用强大的武力击败国民党政权、建立起中华
人民共和国的时候，中国在政治、经济和社会生活各方面是一个非常不平等的国家；中国
共产党在马列主义意识形态的指导下，通过社会主义运动，几年间把中国改造为一个财富
上非常平均、并使社会主义思想观念深入人心的“新社会”。
　　这样的思想观念是什么呢？其内容是丰富的，它包括人人平等、人民当家作主、社会
公正、反对剥削和压迫、反对歧视、关心穷苦阶层、男女平等、劳动光荣等；开国的领导
人运用了个人的政治声望、魅力和社会主义运动的强大的道德力量，完成了人们思想观念
的这次巨大“革命”。
　　我们无意在此详细评论社会主义意识形态的得失以及共产党执政的功过，我们要强调
的只是这种思想革命对于今日中国之发展和建立现代民主社会是有重大意义的。
　　一种意识形态，是全体社会成员之间关于政府合法性的一种有条件的约定和认同；人
们经常强调社会主义意识形态对于人民思想的箝制和对于政权的维护作用，但是，这种意
识形态对于执政者也具有明显的制约作用，它约束了政府违背这些原则行事（即使政府一
定要这样做，也必须寻找借口或者在暗地里进行）。
　　在毛泽东时代，特别是“文化大革命”期间，当权者在社会主义意识形态下上演了许
多专制、独裁、迫害和剥夺的人间惨剧；但是，不可忽视的是，在此期间，意识形态的上
述有价值的方面同时得以保存，甚至有所加强。“文化大革命”在建设性的主张方面未有
任何成功的建树（实际上它也未提出任何系统化的方案），但是它反对任何权威，反对社
会主义的官僚体系，它明确地宣示：苏联的科层式的、等级化的体制不符合社会主义运动
的目的。
　　毛泽东固然在这场运动中置自己于特殊地位，但是这种特殊地位是人格化的，是与这
个特殊人物相连的；如果没有这个特殊的个人，这个特权就将不“合法”。事实也是如此，
当此后的继任者试图建立自己的个人崇拜时，他遭到了失败。
　　事实上，所有开国领导人的特权都是人格化的，这种特权与特殊的政治或军事功绩、
特殊才能、美德以及人格魅力不可分割；幸运的是，它没有制度化；当“老一辈无产阶级
革命家”在此后的岁月里陆续去世的时候，这种特殊的政治资源就不复存在了（一般的观
察就能够发现，所谓“高干子弟”作为一个特权阶层如今已经大大地、无可挽回地衰落
了）；没有人能够把自己置于特殊地位而不遭人民谴责的。
　　这就是作者所认为的先人们留给今日中国的最大“遗产”：在这里，没有人能够堂皇
冠冕地自封为“领袖”，没有人能够凌驾于他人之上，全国人民在身份上是充分平等的，
财富大体平均，人们甚至大体上相似。作者敢于说，在当代中国这样的社会里，如果有人
试图推行独裁统治，建立个人权威，实际上已经没有多大可能性了。
　　社会主义运动对于建设现代民主政治的这种积极效果可以说是在“无意”之间造成的
甲。任何人也无法忽视或者拒绝这样的现实，而且忽视和拒绝都是非常愚蠢的做法。作者
要说的是，中国正处于建立一个有活力的民主社会的得天独厚的条件之上。
　　托克维尔在其巨著《论美国的民主》的开篇即写道：

　　“我在合众国逗留期间见到一些新鲜事物，其中最引我注意的，莫过于身分（疑应为
“身份”，下同——作者注）平等。我没有费力就发现这件大事对社会的进展发生的重大
影响。它赋予舆论以一定的方向，法律以一定的方针，执政者以新的箴言，被治者以特有
的习惯。
　　“不久，我又看到这件大事的影响远远大于政治措施和法律，而且它对政府的钳制作
用决不亚于对公民社会的这种作用。它不仅在制造言论，激发情感，移风易俗，而且在改
变非它所产生的一切。
　　“因此，随着我研究美国社会的逐步深入，我益发认为身分平等是一件根本大事，而
所有的个别事物则好象是由它产生的，所以我总把它视为我的整个考察的集中点”４。
　　……“身分平等的逐渐发展，是事所必至，天意使然。这种发展具有的主要特征是：
它是普遍的和永久的，它每时每刻都能摆脱人力的阻挠，所有的事和所有的人都在帮助它
前进。”５

　　丹尼尔?布尔斯廷在其关于美国历史的杰出的《美国人》三部曲中，总的表达了这样
的观点：美国社会是由身份平等和大体相似的人们所组成的，他们在北美这样一片广大的
土地上经过既独立又合作的奋斗建立了这个新的国家；总的来看，这个社会既平等（无论
从机会上还是结果上）而又充满活力，既大众化又有个性，既平凡又具创新精神。

　　我们要进一步说明，以这种大体相似的人们所组成的平等的社会为背景所建立的政权，
具有某种实行更加“理想”的发展战略的潜力。
　　观察表明，社会主义条件下的官员和领导人，一般不具有复杂的经济和社会背景，利
益集团的影响力（与西方相比）传统上很微弱（这一点今天也许正在发生改变），这种政
权可以视为纯官僚性质的，这为实行更加“理性”的发展战略提供了可能（实际上，目前
中国社会面临着一个危险：如果政权在社会民主化之前先行为利益集团所控制的话，那么
战略转型与现代化将可能大大延后，全国的局面可能会恶化）。
　　苏联和东欧之所以能够倒向宪政和市场经济，在作者看来，这表明社会主义社会在自
我更新方面的某种生命力。在这里，没有坚不可摧的那种“顽固”势力，“理性”有很大
的机会占上风，只要“理性”认识达到这一步。
　　苏联和东欧的变革正是社会的知识层面变化的结果。在“冷战”的赛跑中，随着时间
的推移，以苏联为首的东欧社会主义阵营显示了颓势，并最终引起了变革。变革正是发生
在东方已经被证明明显不如西方的年代。
　　同时值得注意的是，这一变革是和平地进行的；在人类历史上，这种和平过渡并不多
见。
　　可能有人会反驳说，在俄罗斯，过渡并不和平，那里爆发了激烈的冲突，直至动用了
大炮。作者的回答是：这种冲突是本不该发生的；这种冲突不是社会主义社会内部矛盾的
一种爆发，而是不当的改革战略本身引起的。这一战略基于改革者本身的知识缺陷，他们
把向宪政和市场经济过渡理解为向原始资本主义的某种“回归”和“复辟”；他们肤浅地
理解了社会变革的过程，肤浅地理解了西方社会。在改革初期，丘拜斯式的不择手段的资
本主义化政策占了上风；有资料显示，国有资产在权力真空和令人发指的贪污和攫取活动
中流失，“暴发户”和“新贵”们操纵了政府，人民大众的利益被出卖了；这不仅与社会
主义的事业背道而驰，而且与现代西方民主、自由、平等、科学、法治、宪政、人道主义
和市场经济格格不入，也看不出有任何合于经济效率之处。在无知、愚昧的复辟式思维的
指引下，俄罗斯延迟（或者错过）了在社会主义的社会成就的基础上，发挥后发优势，建
设一个更加美好社会的机会。

　　2、当前发展战略的极限
　　目前流行于全球的观点是，中国改革与俄罗斯改革的战略迥然不同，并且——一般认
为——中国是成功的，而俄罗斯是失败的。
　　有理由对这种观点提出强烈的质疑；在作者看来，对于西方的现代型社会的知识欠缺
所引起的上述俄罗斯式的错误，一定程度上一直在中国发生。
　　改革初期，中国设立了经济特区，对外国投资实行税收等优惠措施，并且喊出了“让
一部分人先富起来”的口号。如果这种倾斜性政策的目的在于解放思想，在当时僵化的体
制下进行市场经济的示范，说服党内反对派，那么，可以认为是适当的。同时，既然如此，
那么类似的倾斜性政策就应当有一个限度，即在风气转变、改革局面打开后及时地予以取
消。然而，实际的情况是，这种全面控制的、差别性的政策至今仍在执行（从这个意义上
讲，国家战略在此时已经发生了错误）；从结果上看，许多财富是利用政府不当的政策人
为地集中起来的（虽然不能否认有一部分人通过自己的正当努力和竞争致富）；同样的人
为制造的不平等广泛发生在不同的行业、地区和阶层之中。
　　政府没有利用社会主义社会平等的社会条件来鼓励最有助于促进效率的公平竞争活动，
而是广泛在各方面实行行政控制、差别待遇和保护政策；在决策者们看来，社会主义就是
实行更多的政府管制，政府应当控制社会生活的各个方面；各个领域的“放开”或者“收
紧”都只有在政府认为可行和必要的情况下才能得以实行。但是，实际上，政府没有能力
行政化地管理经济和社会生活的所有方面。
　　首先，享受“优惠”的外国投资者并不满意中国政府的“安排”；健康的国际商务活
动，主要依赖于所在国的法治、公共服务和市场条件等因素，税收优惠是次要的。
　　政府未能把工作的重心放在营造投资环境、维护和促进公平竞争方面。无论外国的、
国有的或者民间的投资计划，都需要经过政府批准（稍微使用一点逻辑推理，就会发现，
如果政府具有高于企业界的审查项目的能力，将是无法想象的）；创办公司和做生意的权
利被严格地限制起来。实际上，政府行为对于投资与商务活动所起的妨碍作用可能大于其
促进作用。
　　这种治理方式的另一个恶果是，种种政府认为“可信”（实际上未必）的人、投机取
巧者、贪污腐败者甚至蔑视法律者大收渔利，而这些利益的取得并不需要经过参与正常的
市场竞争。
　　有一种不言而喻的观念，认为凡是西方国家实行的管制，中国必定（甚至更加）应当
实行；凡是西方国家提供的保护，中国也必定（甚至更加）应当提供。在这样的理念之下，
种种许可证和证书泛滥起来。
　　管制政策也损害了它所保护的对象。一个很有说服力的观点是，国有企业的失败在很
大程度上是腐败、不公平的市场竞争环境以及不当的政府干预造成的（国有企业改革将在
下一章专题讨论）。
　　全国的财富分配状况正在恶化：国有企业的失败造成严重的失业和贫困化现象，由此
导致了抗议、犯罪和种种人间悲剧；数以亿计的农民在从事基本上无利可图的粮食生产；
在许多地区，普通人的生活正在快速陷入悲惨的境地，传统的社会生活、人际关系、尊严、
温情和道德正在瓦解；不幸的是，这种瓦解不是伴随着工商业的繁荣而出现的，恰恰相反，
它是本地工商业凋敝的结果。
　　数额正在迅速扩大的城市社会保障开支已经成为“社会主义国家”财政的不可忽视的
负担；然而，救济不能改善穷人的处境。一个深刻的道理是，不当的改革与发展政策在一
定程度上限制或者泯灭了普通人自我救济、自主发展和发挥他们的热情与聪明才智的机会
与权利（在另一种体制和战略下，我们认为市场将会大量地产生这样的机会），救济又有
什么用呢？
　　财富、权势和种种社会资源越来越集中在首都和少数几个大城市的少数人手里；中国
广大的地区和人民正在被“边缘化”。
　　当政府一方面为经济活动设立种种限制、实行行业准入、歧视民营企业，另一方面又
把希望寄托在外国投资者身上、对外商大幅度进行让步的时候，我们有理由认为这种政策
组合侵害了全体国民的利益。
　　政府自身也几乎快要被它自己制造出来的结果淹没了。缺乏民主力量的监管和制约，
政府无力控制自己的官员安分尽责；官员自身的自我发展、出人头地和获得政治或其他正
当成就的途径被阻滞了，贪污腐败成为一种“理性的”选择，为此他们只好丧失人格，去
冒坐牢的危险（官员的这种处境难道没有值得同情的成分吗？那些坐牢者想必会反思，是
什么原因致使他们走到这一步）。游说、收买政府官员和钻政策空子的利益是如此之大，
从事公平竞争的正当生意又是如此辛劳和获利微薄，各种经济利益集团通过五花八门的方
式与官方勾结起来进行“分利”也就成为其“合理化”的战略。
　　全社会的人际关系与权利义务关系出现某种全面失调的趋势。激进的人士已经指出中
国社会存在的“拉美化”、政治-经济-知识精英联合起来对大众实施剥夺、中间阶层不发
达以及劳资关系的“返祖”现象６等趋势。
　　面对危机四伏的社会形势和抗议活动，“社会主义的”政府机构采取了武力镇压政策，
这一方面的科技、人员和资源投入已经大大地发展了。另一方面，在此左右为难之际，有
迹象表明决策者似乎正在下决心在政治上和发展战略上全面地向右转甲。
　　在很大程度上，前文（指原书——作者注）所论述的传统的、非此即彼的二元对立思
维仍然在统治着上层决策者们的头脑（重新发掘社会主义的价值固然并非当务之急，但是
把西方看成“旧社会”并向它靠拢却是极为错误、腐朽和有害的观念）；庸俗的歪理邪说
盛行；我们甚至可以说，在某种程度上，我们国家的官方政治哲学、基本思维方式、行政
风格、观念与趣味仍然停留在十九世纪（甚至更早）的年代。
　　一切迹象表明，已经实行了二十余年的改革与发展战略面临彻底转型的巨大压力（也
许早就应当如此了）；这种战略取得了一定的、相对的成就；但是，按照我们认为可靠的
一些理性标准（这些标准经过了各国历史的正反两方面的长期检验）来判断，这种战略严
重地限制了社会自我发展的潜能，它还（在某种程度上）不必要地损害了一个平等的社会
基础，损害了有利于发展的种种伦理准则、道德观念和精神力量。如果说在改革初期，全
国上下对于社会工程存在不可避免的、广泛的无知的话，那么，今天，中国人则有可能在
知识与理性的指导下来更有把握地设计自己的未来。

　　3、建设一个“大民主”的社会
　　熊彼特曾经说，那些构思精致的理论，往往比不上一个恰当的比喻。那就让我们用一
个比喻，来表达我们力图想要说明的“原理”：人们常常感叹于大海里的惊涛骇浪，却忽
视了陆地上的崇山峻岭；海浪之高，不过数米而止于数十米，而山岭之巍峨，常常逾越千
米不止；为什么呢？个中缘由，在于水是流动的，而陆地是凝固的；正是水的流动性保证
了全球的海平面处在同一高度。
　　这一自然界的现象，给我们讲述着市场、民主、自由、平等这些人类社会工程的伟大
原理；中国的古人在一定程度上体悟到这些原理，西方的人们明确地提出、表述和运用了
它们，由此造就了如今大大超越东方的辉煌文明。
　　人们正在认识到以前对中国古代社会的批判性认识远非确当。在一定程度上，中国的
传统文明也是运用上述原理的结果。在远古时代，中国人就重视身份平等（与西方相比，
中国人在传统上不重视人种、血统、门第、信仰等，乞丐也可以做皇帝）、机会均等、职
业自由、迁徙自由与社会开放，中国国内的统一大市场在那时已经形成（西方中心论者将
之称为中国社会的“早熟”）；古人深刻了解社会发展的关键在于造就一个安分尽责、并
受民意约束的政府，一代代儒者为此而不懈努力；古代重视教育、知识、伦理与精神修养
在发展中的作用。我们可以说，在有文字记载历史的大部分时期里，中国不只在社会制度、
而是在整个社会工程方面走在世界前列，我们有充分的理由把社会工程的成功视为造就中
华文明的主要原因（本书将在后文[指原书——作者注]进一步剖析中国文明衰落的原因）。
　　近代经受的“突然”打击使民族的精神状态从自傲跌入自卑，几经转折，截止今天的
二十一世纪，民智似乎仍然处在苏醒之中（包括作者自己）。
　　作者认为，在遍览古今中外的基础上，中国现在到了一个考虑全面改变国家战略的时
候；这一战略的要点如下：
　　中国作为一个人口稠密、地域广大、脱胎于正统社会主义的大陆型国家，平等是它的
主要国情；中国需要利用平等，考虑全面转向一个民主的、自由的、开放的、普遍的、法
治的、全面的、平衡的、理性的、科学的和创新型的社会发展战略（作者称之为“大民主”
的战略），而取代过去的专制的、管制的、人治的、倾斜的、有差别的、局部的、地方的、
狭隘的和单纯模仿型的路线。
　　民主不是发展的障碍，恰恰是其手段，其内容不仅包括建立宪政体制与自由市场经济，
而且包括在社会生活的各方面的开放和民主化变革。用民主来促进发展，用平等来促进效
率；同时，它们也是遏制两极分化、救助贫困和消灭社会不公正的手段。
　　例如，我们可以把彻底的市场化、民主化、法治化的改革视为改善投资环境的最佳途
径；我们预计，如果这一切得以实现的话，将迎来国内投资的一个“大时代”：不但国内
资金将被充分动员起来，外商也将大规模进驻（当官方在为外商投资的相对数字沾沾自喜
时，我们有理由认为，截止目前，针对中国的国际以及国内的投资高涨时期尚未来临）。
如此大规模的投资将为我国广大的城乡人民提供良好的就业机会。
　　又例如，发展目前集中在一些地区和所谓“中心城市（在许多方面，北京、上海这些
大城市对经济、政治、社会和文化生活的垄断是惊人的，而这些大城市又不向全国人民同
等开放）”，这种不平衡状况不仅是市场规律的一种体现，而且也体现了官方的、人为的
资源分配上的倾斜。“适当”的发展战略，不仅应当拒绝这种倾斜，而且还应当对所谓的
“自然规律”下的两极分化进行一定的（建立在科学决策基础上的、很可能是法律性的）
规制，这才是政府的适当作用。就现实情况看，目前的政策极大地限制了地方的发展，地
方具有极大的建设的潜力，这包括人们的思想观念的“现代化”，以及参与政治生活的机
会。中国的政治集中在首都，这是自古以来的恶习甲。在这个信息社会中，任何地方的生
活质量、人口质量和社会面貌都应当能够大体上相似（强调指出，这未必便是发展的代价，
而是其原因或其本身）。
　　思想、学术、知识、言论与文化领域的严厉管制是发展不平衡的另一个表现，对这些
领域的开放尚未被作为发展的手段、以及发展本身予以理解和对待（甚至作为其对立面）
甲；作者要强调的是，这种做法是“不科学”的，是愚昧的（当然同时也可指责它是“反
动”的）；人的思想观念、精神状态和知识水平的转变对于建设一个富裕和美好的社会具
有重大的推动作用。我们当然并不认为政府能够在“有计划”、有方针地促进其变革方面
发挥什么积极的作用；对这些领域而言，一般说来，只要“放开”就是最为有力的“发展
政策”。
　　该“政策”是以人为中心的、着重于非物质的、无形的资本形成战略的一部分。鉴于
人身资本与物质资本的相互配套、同时又有相互替代性的特点，并且鉴于非物质的资本在
促进人类福利方面愈益重要性的趋势，在一个资本（广义的）稀缺的发展中国家里，促进
人身的、非物质的资本的形成（当然也包括普通意义上的教育与培训），不仅有利于经济
与社会工程的效率，而且对于建设一个平等与民主的社会大有益处。
　　中国的有利的社会状况，加上合理化的体制与发展战略以及创新性活动的作用，将能
够把中国建成一个比西方更加民主、更加自由、更加开放、更加平等、并且（从而）比西
方更高效率的社会。对世界历史的观察表明，世界强国正是这样产生的。
　　这里要强调的是，“大民主”发展战略不是“唯民主论”，而是强调基础性制度和理
念的“合理化”对于发展的重要性；我们需要在基础性制度和理念与社会的各种“高端”
制度安排（包括理念等人身资产）之间建立起更加协调的、“科学的”关系。他们是不矛
盾的。
　　同时需要补充说明的是，作者所主张的上述发展战略（正如前文类似地强调的）并不
是高于社会市场的某种东西，它是社会市场之中的一种有限度的理性观念，作者谋求它在
经受讨论和检验的基础上转化为某种社会共识。同时，其本身也旨在强化社会市场机制，
为社会现实自由的、自然的演化进程提供一种制度性与思想性基础。
　　当然，发展战略的转型最好是政府主动地、有意识地、有安排地推动的一个过程，这
意味着政府思维的转变（在言论管制政策下，不仅民智的进化受到妨碍，官方思维的更新
也受到明显的限制）、政府的自我约束以及政府本身最终被改造。在此期间，与企业家在
市场经济中的作用（熊彼特式的）类似，政治家的作用是至关重要的。这里所谓的政治家，
是指能够超脱狭隘的、短浅的现实利害关系、洞察到社会在更为广阔的时间和空间范围里
的变革的利益、并且有能力引导社会去实现这种变革从而建立自己的政治业绩的人。政治
家发挥作用与民主和市场原则是不矛盾的；与企业家精神在经济中的作用非常宝贵的看法
一样，政治家精神在社会工程中也是非常值得赞扬的，因此社会也将给予其极高的奖赏
（如同市场给予企业家极高奖赏一样；当然，如同市场给予因循守旧者以惩罚一样，社会
也将惩罚“逆潮流而动”者）。

　　本章我们简略地指出中国社会正在到达原有改革与发展战略的某种极限，而处于一种
“临界”状态；我们所掌握的理性知识使我们观察到实行一种更为“合理”的新发展战略
的巨大益处；但是，截止目前，本书对这一新战略的表述尚不完整：政府角色的转换及其
本身的改造，需要包括一个对国有企业问题的根本甲性的、妥善的解决方案，否则这一战
略的吸引力（至少在短期内）将下降。这正是本书以下各章的主题。

　　二、国有企业改革





　　共产党人可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制。
　　——《共产党宣言》７ 



　　虽然政府所有制明显地不是包治百病的万灵药，但还是有进一步试验的必要。
　　——斯蒂格利茨８


　　在第一章我们已经提及中国的国有企业改革（以及经济改革）；在本章，我们把这一
论题引向深入（这里的论述仍然是初步和概要的，详尽的理论化分析还需要艰巨的工作，
这并非本书的使命）。

　　2.1 对迄今为止的国有企业改革的一些评论

　　在正统社会主义国家向市场经济和民主政治转型的过程中，国有企业问题对于“过渡”
的成败举足轻重。然而，从国际范围内来看，我们可以相当中肯地说，按照理性上能够接
受的一些标准来衡量，这一问题的解决远不是成功的。
　　我们先讨论中国的改革，然后再讨论以东欧方式为代表的私有化方案。
　　中国方式的总的思路是试图在传统社会主义体制的总框架之内通过某些小幅度的技术
性安排来解决问题。作为国企改革的第一步思路，“放权让利”可以视为把企业的管理权
限在“机关干部”和“企业干部”之间进行有利于企业干部的重新划分和调整；这是作者
要强调表述的一个观点甲。
　　在作者看来，在国企改革截止目前的整个进程中，“政企分开”、“所有权与经营权
分离”等“分离”论并没有恰当地对待问题。首先，无论政府官员或企业经理，他们实际
上都是代理人；在现有的政府管理与人事体制下，一个“干部”，在政府任职，还是在企
业任职，都是党政组织部门任命的结果，其差别远不如股东与经理、或者西方的“民选官
员”与“任命官员”那样大。在现实体制下，一个作为企业上级的政府干部，认为他（或
他所在的机构）代表了所有权并不恰当；另一方面，因为他向企业下达了某些指令，便构
成“干预”，可能也是过分“上纲上线”了。而作为他的“同事”的企业领导干部，却可
能拥有（实际上往往也是如此）大得多的权力。政府干部与企业干部的差异，可能更重要
地在于其各自专长的差异：企业干部由于在企业工作时间常常多于政府干部，因此拥有较
多的管理经验、知识和技能，也拥有较多的本地化信息（这正是哈耶克意义上的），这是
政府干部一般不具备的；但是，事情也不尽然如此，党政干部的任命制度并不能完全做到
各展所长，实际上干部任命要考虑很多因素；另外，政府的行业管理部门也往往具有企业
所不具备的大量的行业信息和知识，这些部门也往往具有更多的理性决策的精神和长远眼
光，因此也能够对企业发挥一定的指导作用。最为重要的是，由于两类干部的薪酬和待遇
制度不同，这造成了某种“制衡”机制，政府干部乐于监督企业干部，以便由此获得某种
影响力和利益（这是政府干部向企业干部的反向“寻租”），而在现有体制（无论任何具
体形态）下，企业干部为股东（政府或“全民”）谋利的动机是严重不足的，因而这种监
督极端必要；如果不由政府官员来监督，将造成企业干部严重的滥用权力。
　　所以，政企关系问题，是在政府机构和官员与企业组织和官员之间如何分权和确保各
自恰当发挥作用的问题，远不是简单的“分离”论能够概括的（当然，当政府部门高高在
上“瞎指挥”时，“放权让利”、“两权分离”也许是一种有限的改进）。
　　实际的进程是分离论得到了广泛的、形式多样的实施，企业的经济效率也逐年有所改
进（第一章已述及），而且一些经验的观察表明，国企改革也有许多成功的方面，我们需
要对此有所解释。
　　首先，作者认为，就国企改革某些成功的方面来说，我们的观察是“分离论”实际上
造成了形式多样、程度较弱的激励、约束与制衡机制。原有的党政管理体制本来就有多方
面的干部监督机制，它们虽然不够明确（有时甚至是不成文的），不够系统，但仍然能够
发挥作用。这种监督在一定程度上抑制了企业干部的滥用职权。
　　其次，经济的市场化改革从外部给予了企业激励与约束，这一点可能是最为成功的。
其内容包括放开物价、开放劳动力市场、拨改贷、利改税、所有制多元化（包括乡镇企业、
民营企业、外资企业等）、促进国际贸易等等。这些措施促进了信息的沟通和竞争。作者
在此要特别强调信息：在鞭挞国企如今债台高筑的同时，许多论者已经认识到“拨改贷”
政策的积极效果：它相当精确地量化了和显示了国企的效益和效率状况，并构成一个较强
的预算约束；一般说来，这种简明而确切地显示信息的机制总是良性的（这一观点后文将
进一步表述）。
　　在以上认识之下，我们能够为国有企业的有限度的效率改进提供一种解释甲。
　　企业是一个为各利益相关方创造收入的工具。在实行放权让利、“开放搞活”和市场
化改革以后，产生了以下效果：与私人企业相比，国有企业的利益相关方的范围扩大了，
例如除国家外，还包括经理、职工（及其家属）、银行、有关官员、其他邻近企业、社区、
供货商、客户等，他们对企业的影响力不同，但都能够从企业获取收入（这种收入的数额
及其获得方式与经典私人企业有所不同），并为此相互间订立各式各样的“分利契约”，
结成一个有限度的“联合体”。
　　缔约与交易是有成本的（这一点具有决定性的意义），因此缔约主体只能限定在一定
的范围内，也就是限定在与企业距离较近、关系较为熟悉的一些单位或个人之间；而对于
市场上的其他企业、单位与个人，面孔是“模糊”的；特别是供货商和客户，当他们数目
众多并且不确定时，一般不能够加入这个联合体。
　　为什么我们有时候说国有企业的“独立”以及相互之间的竞争具有虚假性，其中的原
因现在可以用上述“分利联合体”视角来解释；但是，由于联合体有边界，因此整个国内
市场上同时也存在不同联合体之间的真实竞争（地方政府之间的竞争是其形式之一）。联
合体也处在不断的分化组合之中。
　　联合体的整体利益来自企业的“剩余”，而“剩余”的大小取决于与这些“模糊面孔”
的争夺；既然不能够与“模糊面孔”进行分利活动，便只好“公事公办”，以便扩大“剩
余”这个总的“蛋糕”；因此，对于这个分利的联合体来说，没有任何理由不去尽可能减
低成本、开拓市场、改进技术和开发新产品，以便提高其竞争力。这就是为什么在许多研
究报告中指出的中国国有企业的行为类似于“新古典企业”的原因，也是为什么效率能够
有所改进的理由甲。
　　当然，这种效率改进的收益在很大程度上通过各种方式被上述分利联合体分掉了，这
种分配活动表现为集团性消费、奢侈的招待活动、官员对企业开支权的侵占、滥发奖金、
贪污贿赂等腐败行为、回扣、慷慨的赞助、捐赠、企业对政策性负担的承担、企业对冗员
的负担、三角债等。
　　“分利联合体”并不一定总能成功，因为这里可能存在“集体的非理性”，过度的分
利活动可能致使企业破产。个别主体（例如企业经理）的极端机会主义行为也可能使企业
遭受灾难性损失，从而“出卖”联合体的整体利益。这里也存在学习效应；当有关方面认
识到过度的分利活动对自身的长远利益不利时，分利契约也会作出调整。特别是在就业形
势严峻的情况下，企业的干部和职员将会努力不使企业倒闭，他们会倾向于把企业的财务
状况控制在既不崩溃又无显著盈余的某种“中间状态”（我们将在第3.8.4.C节继续这一
话题）。
　　无需详细论证造成分利联合体出现的根源在于政府作为所有权代表，其赢利动机不足，
未能给予企业足够的激励、约束与监督；不仅如此，政府还不时地指令企业承担其他政策
性负担，并给企业施加了众多的行为限制（例如限制企业对经理和员工实行私有企业能够
合法实行的种种激励手段）。
　　我国社会在很早时候就达成了共识，解决国有企业问题的思路在于：限制政府指示企
业承担政策性负担的活动，为企业造就赢利动机充分、监督有力的“合格”的所有者，以
便国有企业象私有企业那样行为。这些思路和措施都可以理解为对私有企业的“模拟”。
　　承包制意在限制政府对企业的不当影响，并且激励企业经理。我们亦无需全面论证为
什么承包制是行不通的，在此仅限于指出：就经验观察来看，在国内外各式的私有企业中，
股东与经理层的关系是多种多样、且不断变化的，怎么能够寄希望于这种关系能够由契约
固定下来呢？“不完全合同”的企业理论认为，企业正是由于合同难以达到完美、因此需
要股东来承担这种不完全性而产生的９；由此看来，承包制岂不正是“南辕北辙”吗？股
东与管理层的关系及其制度安排就如同价格一样（在作者看来，这并非比喻），是根据企
业各种内外部条件的变化而变化的，固定它就如同管制价格一样，一般来说是失当的（由
于企业的效益对于这种关系高度敏感，因此固定这种关系可能极为有害）。
　　进而，基于承包制的教训和不完全合同理论等甲，我们能够明确提出关于理论上最优
的（或者说可以作为国企改革目标模式的）国有企业制度的一个必要条件（本书称之为
“最优国有企业制度第一必要条件”）：一般来说，一个最优的企业制度，必须不对股东
与管理层的关系以及企业内部管理作出法律上的一律的、具体的、实质性的或者永久性的
规定。
　　股份制意在通过在企业层面引入其他股东来约束政府和改善企业行为。观察表明，在
股份制下，确实比较成功地限制了国家对企业的政策性“摊派”；但是，国家的行为模式
本身没有变化，在企业监管方面，其实是国家作为大股东企图向小股东“免费搭车”，而
小股东依然保持“通常的”冷漠状态，最终结果仍然是股东监管无力，并且往往是小股东
一起受害。中国上市公司中有大量这样的例子。
　　“造就合格股东”的思路可以分为两条具体思路：一是私有化，二是设法改良国家股
东的行为。股份制大致属于前者，该思路我们将在下一节继续讨论，在此仅就第二条思路
及其做法进行评论。
　　作者认为，自从朱镕基总理于九十年代初期执掌中国经济的管理权以来，国有企业的
改革进行了多方面非常有价值的努力，我们需要对此进行一些评论。
　　首先是1992年颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制暂行条例》，该条例明确了
企业具有资产处置权，这意味着官方政策上从此开始把国有企业问题作为投资与理财问题
来看待；这可称之为所有者“角色意识的觉醒”。国家开始明确，国家在与国有企业打交
道时具有两种角色，一是作为所有者，“应当”以追求投资收益为目标；二是作为政府，
“应当”对国有企业如同对待其他企业一样行使一视同仁的立法、司法与执法职能；也就
是人们常说的“裁判”与“球员”的不同角色应当加以区分，并分别行使。当然，实践中，
这种思路的贯彻是缓慢的，政府至今仍未完全做到对不同所有制企业的普遍待遇。
　　朱镕基政府的第二个重要的政策是国有企业职工就业的自由化（当然由此不可避免地
需要建立相应的社会保障制度），国家明确了与干部职工只不过是“雇佣“关系，国有企
业从政策性负担下得到了进一步的解放，距离“新古典”企业更接近了。
　　第三个重要的措施是通过建立特派员制度等措施来强化国家作为所有者对企业的监管。
政府认识到国有企业不是单纯放权的问题，所有者如果不发挥强有力的监管职能，企业经
理不会“自动”地服务于股东的最大利益（这是私有经济下不证自明的简单常识）。朱镕
基总理持一种显而易见的立场，那就是国家作为股东必须以股东身份发挥强有力的作用，
企业经理需要严格的约束，而且这种作用应当（至少可以）来自政府“最高层”（这是朱
镕基总理被批评为“向行政权力倒退”的原因之一；这种批评并不十分公正）。
　　这些努力的功效都是有限的。作为一个开明的政府领导人，固然可以力图自觉地把
“裁判”与“球员”的角色分开行使；但是，在现有的政府体制下，这是不容易做到的，
这里没有任何制度上的保障（通过对古往今来各种政府的行为方式进行经验的观察，以及
考虑到现代社会科学对政府能力的种种非常有说服力的否定性意见，就足以得出结论：对
此寄予希望是完全不可信的）。朱镕基总理的改革没有包括适当的激励措施。在现有体制
下，看来政府也难以做到给予企业干部适当的、强有力的激励。不仅如此，对政府领导人
本身的激励与约束尚且成为一个问题，有什么措施来保障政府最高层一定要致力于尽最大
努力来改善企业效益呢？
　　看来，如何“造就合格股东”的课题尚需进一步深入思考。

　　自从张维迎教授于1995年发表《企业的企业家——契约理论》１０一书以来，中国理
论界对于国有企业改革的研究已经显著地深化了；理论研究极大地有助于人们理解种种现
实问题。然而，与此形成对照的是，政策提议却出现某种停滞不前的状态，关于中国国有
企业改革的实用性思路似乎已经达到了某种极限，除了林毅夫教授（合著）的一篇重要著
作之外。
　　在林毅夫-蔡肪-李周发表于1997年的《充分信息与国有企业改革》一书（以及林毅夫
的其他一些著作）中，林等以大量的论证强调了建立公平竞争的市场环境对于中国国有企
业的极端重要性。林等指出，由于国有企业的政策性负担的存在，使得国家无法判断经营
者业绩的好坏（这为经营者据此向国家要求补贴并与国家讨价还价提供了机会），“因此，
我们建议国有企业改革应从解除企业目前面临的各种政策性负担入手，以此硬化其预算约
束，进入到竞争性的市场，使企业的利润率能够真正成为反映其经营绩效的充分信息指标。
国家作为国有企业的所有者，通过掌握这种充分信息就足以对经营行为进行监督。那时，
政企分开才是真正可行的”１１。
　　作者认为，林等指出了中国国有企业改革目标模式（无论各个论者心目中的“目标模
式”为何）的一个必要内容（本书称之为“最优国有企业制度第二必要条件”）；显然，
林等的工作只是在其所指出的方向上的一个开始；进一步的探索，需要在此（以及本节明
确表述的另一个必要条件）之下继续进行。

　　2.2 私有化与公共管理的悲剧

　　关于中国国有企业改革（乃至整个经济改革）的观点和主张，通常认为存在两种有所
区别的倾向，一种是强调市场环境建设的重要性，一种是强调所有制改革的重要性。这两
种观点并不是相互矛盾的；运转良好的市场有助于引导企业行为向良性化发展，并强化企
业的赢利动机；但是，国有企业赢利动机不足这个问题却有独立的意义，赢利动机并非经
济市场的竞争活动能够内生决定的；在这一点上，“产权论”是有说服力的。
　　着眼于产权改革的思路最为有力的政策含义就是私有化。我们无需论证，即使在中国
这样一个社会主义背景的国家里，如果能够既符合效率要求、又符合平等和社会公正原则、
且能够平稳而迅速地实现私有化的话，还有什么站得住脚的理由一定要反对私有化。
　　不幸的是，任何私有化方案似乎都不能同时满足上述要求。
　　东欧国家匆忙的私有化改革的结果似乎是同时违反了上述各个要求（前文已经对此进
行了若干论述）。在中国，国有企业的股份化和中小企业的出售已经进行了多年，而承包
制、出租、股转债等措施实际上也包含私有化的含义。在这些实践的基础上我们能够对私
有化的困难作比较深入的认识。
　　首先，私有化是一个“套现”问题。套现需要一个充分发育的资本市场，或者需要一
定的财富集中度，而这些条件短时期内在社会主义国家都不具备（实际上，如此大规模的
套现在西方国家也是不容易实现的；例如，法国的私有化已经进行了很多年）；在此情况
下，要么需要作长期私有化的准备（同时国家对国有企业继续经营），要么需要考虑其他
办法。
　　对国有资产的平等分配可以视为“其他办法”之一。但是，平等分配消灭了大资本。
众所周知，现代资本主义经济或者“人民资本主义”发挥作用的前提是小股东对大股东的
“免费搭车”；因此，平等分配不可能建立起有效率的企业治理结构。基于平等分配的
“基金”操作模式（例如捷克的做法）是一种金融手段，它忽视了战略投资者的重要性。
类似的金融手段（包括“私有化券”）发生作用的前提是市场价格（包括金融资产价格）
必须是有效的，以便当事人基于此价格信息来进行决策；然而，在如此短时和巨量交易的
情况下，当事人的决策不大可能是有效的（其原因并不能仅仅归于人的有限理性甲），所
谓“自愿选择”甚至不过是丘拜斯之辈一种虚伪的推脱之辞（俄罗斯的私有化券使许多人
的财富化为乌有便是例子）。
　　简单的私有化方案不仅忽视了除“所有制”这种基础性的经济制度之外其他制度和人
身资产对于发展的重要性，它甚至损害了这些资产本身。在这种“休克疗法”之下，原有
的组织、知识和社会关系瓦解了，而这些“存量资产”本身是发展的产物，它本来还能够
为进一步的发展所借助，并“摊消”进未来的收入流量中。同时，新的组织、知识和社会
关系的建立需要时间（一个资本家并不是天生就懂得经营管理的）。虽然熊彼特的“创造
性破坏”理论广泛受到认同，但是，如果能够减少破坏、或者缓慢的破坏同时伴随更新
（在其他条件不变的情况下）岂不更好吗（实际上“正常的”市场经济每天都在经历“创
造性破坏”，只是更新同时发生，因此经济在整体上表现比较平稳，以至人们甚至感受不
到这种“破坏”）？乙 
　　人们经常被提醒说，并非所有的市场经济国家都能够取得良好的发展，私有制并不是
万能的；的确如此。前文已经指出，发展是全方位的，在基础性制度与各种“高端”安排
之间需要保持协调的关系，“高端”安排不能被完全视为基础性制度的派生物，它具有一
定的独立性。因此，我们有充分的理由认为私有化并不能“自动”解决所有的问题（虽然
我们认为它很有力量）；那种简单的私有化主张不过是对市场经济的教条式理解和对人类
社会的演化特征及其成果的漠视。
　　在中国，虽然改革的道路有所不同，但是对私有化问题有相似的理解。当国有企业的
承包、出租、出售得以实行时，一些观点认为可以允许少数人受到优待，甚至腐败、国有
企业的亏损、股市操纵与投机活动、种种其他不当扩大贫富分化的行为以及国有资产流失
也被有心无心地作为培养资本家阶级和大规模私有化的“准备阶段”来看待，因而被认为
是“合理的”、“不可避免的”。然而，有很强大的力量（其中包括对改革开放持保留态
度的人）反对这种倾向（朱镕基政府明显地持此观点和政策，例如，朱镕基总理特别强调
民营企业和富裕阶层也应该“象国有企业”一样纳税；朱镕基总理对于腐败、走私、国有
资产流失等行为是“痛心疾首”、“不除不快”的；其政府这方面的政绩也是显著的，并
受到广泛的社会支持）；无论出于任何原因，人们都有权利要求公平的、一视同仁的待遇，
这不仅是一种社会正义，也是效率以及发展的要求。
　　在作者看来，关于私有化主张，还蕴藏着一层更深的悲剧意味：假如私有化不能得以
避免的话，又假如私有化过程“不可避免”地引起贫富分化，从而造成一小部分人与另外
大多数人的对立状态（甚至一部分人的处境绝对恶化）的话，那么，这是一种悲剧。马克
思对资本主义“剥削与压迫”的控诉言犹在耳，这一控诉即使在如今的西方世界也仍然是
有力量的。正当西方社会致力于强化社会公正和缩小贫富差距时，东方世界却在如此轻率
地毁坏它！难道大多数人是这样地无能，难道公共管理是这样地无所作为，非得要使大多
数人“屈从”于少数人的“奴役”吗？甲
　　作者不是私有化主张的反对者，也不是正统社会主义的拥护者；但是，无论如何，试
图摆脱这种“次优”选择的理性的努力总是有益无害的。

　　2.3 “公有制与私有制是同一种所有制”

　　尽管以“消灭商品交换关系”为目标之一的正统社会主义理想与资本主义制度有“天
壤之别”，但是——在作者看来——现实的正统社会主义社会与西方社会的差别只不过是
“技术性的”。
　　这里有一个有趣的例子：有人观察到“国有乙资产无人关心、无人负责”的现象，于
是援引新制度经济学作为理论依据来反对公有制和主张私有化，后来发现所谓的“公地的
悲剧”的例子与实际存在的公有制完全不是一回事：在实行公有制的国家，公有财产（无
论全民所有或集体所有）与私有财产从来都区分得很清楚，“事实上，中国国有资产的所
有权归属于国家从来都是十分明确的”１２；国有资产并非人人都可随意占用的“公地”；
在任何市场交易（包括职工与企业的关系）中，国有企业要么作为当事人，要么作为无关
的第三方；各论者对国有资产“无人关心”的抱怨，实际上是对国家作为所有者的“动机
不足”的抱怨；然而，产权归属是一回事，所有者对资产的态度却是另一回事。
　　沿着这条思路下去，我们需要进一步追问：为什么国家对于国有资产的赢利动机不足
呢？特别是，国家是一个组织，是一个虚拟的“实体”，其背后是一个个作为公民的个人，
如果说国家是由这些个人所掌管（至少“应当”如此）的话，莫非是公民个人不希望国有
资产保值增值呢？
　　显然不是的，我们有充分的理由认为公民个人一般说来是希望国有资产保值增值的，
就如同公民个人希望自己的私人财产保值增值一样（当然其中存在“免费搭车”造成的冷
漠，不过这种现象私有公司中同样存在；这属于另一个问题）；然而，无数的公民的意愿
经过国家再到达国有企业层面的时候，已经被大大地“弱化”了。
　　因此，理解国有企业问题，需要研究从个人到国家再到企业的公有制的整个“图式”。
　　当我们把关注点聚焦在全民所有制（或者国家所有制）本身以及上述“委托-代理”
关系上时，我们获得的第一个发现是令人惊异的，那就是在任何理论分析的视角上，公有
制和私有制都是差不多的！
　　公有制和私有制都是一种所有制，它们都强调、尊重和主张所有者的财产权利（例如
“剩余索取权”或“剩余控制权”），只不过在许多“细节”方面有所不同：公有制的所
有者数目一般较多，私有制的所有者数目一般较少（或者是单个人，或者是家庭“共有”，
或者是多个人按股份数目所有；在后一种情况下，所有者数目还可能多于公有制，特别是
集体所有制）。公有制下一般不把财产数额或比例划分到个人，私有制下则一般明确到个
人（但是在“共有”情形下也并不如此）。公有制下的个人“股东”权利不能遗传，不能
转让，个人获得股东地位的方式是非经济的（在我国可以视为是按照公民身份；对于集体
所有制，是按照当地户籍）；在私有制下，则恰恰相反。公有制下的财产收益分配一般不
分配到个人，而用于公益（这一做法并不是法定的，而是技术性的要求，因为即使没有财
产收益，国家与集体依然面临公益事业的筹资问题；另外，某些村镇运用乡镇企业的盈利
为全体居民免费建造私人住宅，也可视为收益分配），私有制下则由个人凭借明确的财产
权利、按照一定的程序（例如公司治理结构）表决来决定收益分配办法。
　　我们要问的是，上述这些差别（也许还有作者未能列举的其他方面）十分重要（或者
是许多人常说的那么“根本性”）吗？作者完全不这么认为。
　　有人可能会以公有制下所有者数目众多、权利平均、未明确约定个人权益份额以及没
有处置权等特征为理由来推论说，在公有制下，缺乏足够的激励，公有财产对个人意义不
大，公有财产的管理存在严重的“免费搭车”问题，等等。然而，如果公有财产收益良好
（很多情况下也是如此），它便并非对个人没有意义：如果其收益用于国家财政，它便可
以减少国家需要征收的赋税，从而可以间接减少个人应纳税额；投资收益用于公益事业可
以提高包括每个人在内的全体国民的福利；即使投资收益用于再投资，它也可以视为增加
了国有资产存量，从而增加了个人未来可以分配或分享的福利，这也可以（通过贴现的方
式）视为个人现期潜在权益的增值（我们可以回想一下正统社会主义的意识形态正是这样
来“描绘”国家、集体与个人、以及“我们”与“我们的子孙后代”的关系的）。没有处
置权的确可以视为财产价值的缩减；但是，这种缩减是程度上的（没有处置权或者限制处
置权的“私有财产”在现代经济中是大量存在的）。公有制下的个人股东地位的获得与丧
失与个人生命（公民身份与户籍是由生命决定的）有关，这对于公有财产权利的价值和形
式似无大碍；对于一个家庭来说，虽然成员的死亡导致公有财产权利的灭失，但是婴儿的
出生又“无偿”地带来新的财产权利（在土地集体所有制的农村，这一“再分配”效应是
显著存在的，它导致家庭有权承包的土地数量随家庭人口数目而增减）。至于“免费搭
车”，在现代公司治理中也广泛存在（美国通用汽车公司股权极为分散是典型的例子；众
所周知，这种情况是普遍的）。
　　公有制与私有制的差别也许在于程度有所不同。另外，“免费搭车”这种“技术性”
问题在很大程度上是由于所有制范围的大小引起的（我们可以发现，在集体所有制下，由
于所有者数目较少，因此这一问题得以缓解；在财产共有制的家庭甲里，这种问题几乎可
以视为不存在），并非公有制所“固有”的；此外，人们也发明了很多方法来克服“免费
搭车”问题（例如奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中列举的诸多办法；关于“免费搭
车”，后文将要进一步讨论），从而成功地实施了许多重大的集体行动。
　　更为重要的是，上述对于公有制的描述只不过是对公有制下的“习惯做法”的记述；
现实中的社会主义国家的法律似乎从来也没有明确规定过公有制财产权利的具体行使方式，
没有明确地规定说人们不可以（通过某种程序或表决方式）处置公有资产、不可以分配财
产收益、或者不可以处置个人“应得”的份额，等等。与此相反，人们似乎“想当然”地
把公有制理解为与私有制相似的一种所有制，公有财产权利当然“应当”与私有财产权利
在内容上一样完整。也许正由于这个原因，在东欧国家的改革中，人们才认为公民（作为
所有者）有权按照他们所希望的方式来处置公有财产，而“他们所希望的方式”就是私有
化，而私有化的简易办法就是“平均”分配财产！
　　由此看到，在财产权利完整（请注意我们正在接近“科斯定理”１３）的情况下，
“公有制”实际上可以转化为“私有制”，这种转化只需要所有制的一贯逻辑就足够了
（这种财产权利和“一贯逻辑”在上述东欧的情况下可以视为是通过“习惯法”的思想来
实现的），它甚至不牵涉到“额外的”法律问题（在我国，政府关于国有企业的种种法令
或者“法律”可以视为政府作为所有者[或者所有权代表]的一种“股东指示”，而不是普
通意义上的法律；现任政府也在一定程度上是这样来理解的）。按照同样的逻辑，私有制
当然也可以非常容易地转化为公有制；只是这种情况较少见到罢了甲。
　　虽然我们认为公有制与私有制“差不多”，但是公有制比较缺乏吸引力，却是一个事
实，这是为什么呢？上文的论述已经显示出来，与私有制相比，公有制的财产权利及其行
使方式确实是比较模糊的：在全民所有制的情形下，全体人民对全民所有制财产的权利具
体都有那些内容？这些权利对个人意味着什么？个人拥有的相应权利可以买卖吗？这些权
利按照何种方式、何种程序来行使？全体人民通过按照这种程序和方式来行使权利和表决，
是否就可以任意地（如同私人行使私人财产权一样）来处置全民所有制资产及其相关的任
何事务（包括收益）呢？虽然可以认为东欧的人民依据某种“不言而喻”的权利观念“推
断行使”了他们的公有财产权利（从而把公有财产私有化），虽然根据社会主义国家的实
践可以对上述诸多问题给予一些答案，但是实际中的社会主义的公有制的财产权利规定的
“模糊程度”的确是高于私有制的。这种模糊主要是指作为所有者的公民对于作为所有制
标的的公有财产的关系上（而不是本节开篇所指的公有财产对其他所有制财产、或者公有
财产在使用过程中的权益界定上）。我们可以认为公有财产权利的这种模糊性是导致“公
有制不如私有制”的一个原因。反过来说，如果公有制的财产权利及其行使方式能够给予
“明确”界定的话，那么——根据“科斯定理”——也许公有制与私有制的“运行效果”
是不会有多少差别的！
　　例如，假如明确规定了农村土地集体所有制的各项财产权利及其行使方式（比如村民
大会），那么一个村庄的村民就可以通过自愿召开村民大会来决议对土地的任何合法的、
并且在他们看来最有效的处置，比如转入非农产业，或者通过均分土地来实现私有化，或
者决议继续维持现状。同理，在全民所有制下，如果财产权利及其行使方式是明确规定的，
那么公民经过集体讨论和行动（其中的“免费搭车”问题上文已提及，在此忽略）就可以
对全民资产进行任何最有效率的处置（包括抵制政府向国有企业的“不合理摊派”），直
至达到（这些规定下的）最大限度；如果这些规定本身是可以更改的（由于全体人民同时
间接掌握立法权，这一假定是合理的），则这种努力还会持续，直至其效益和效率达到
（或超过）私有制的水平（当然也可能包括私有化）！

　　2.4 科斯定理-所有制-交易费用-制度：作者的扩展的理论观点

　　自从罗纳德?科斯１４于1960年发表《社会成本问题》以来，关于产权、交易费用以
及相关的“科斯定理”的论文卷帙浩繁。无论在东西方，这一分析范式都被作为对市场经
济原理的说明和私有化的理论根据来加以理解１５；在我国，出现了一些与本书接近或者
相类似的观点甲；但是，作者认为（就作者所接触的文献来看），关于科斯所开创的思想，
特别是关于其在公有制上的运用，似乎至今尚未得到透彻的说明。
　　作者相信以下命题是科斯定理在考虑公有制问题以后的一个“正确”的“改写”：某
项财产，只要“恰当”（包括“明确”）规定了它的财产权利——包括（但不限于）财产
权利的名义上的归属（无论属于某个私人、或一群人[例如一群村民，或一国的国民]、或
法人）、权利的行使方式、该财产的使用与处置方式、该财产在使用中所引起（或可能引
起）的各种福利后果的归属，等等——那么，市场机制将能够导致关于该财产的最高效率
的利用；如果产权规定是“恰当”的，但是（按照某种理性标准乙）最高效率未能达到的
话，那么原因“必定”在于交易费用方面；如果（按照某种理性标准）最高效率未能达到、
且原因不在交易费用方面，那么产权规定必定是失当的。
　　以下我们围绕这一命题展开论述。
　　虽然科斯似乎没有考虑公有制问题，但是按照他的逻辑，没有任何理由把公有制排除
在外；事实上关于“团体所有权”的文献１６可以视为对公有制的探讨（由本地渔民组成
的捕捞协会对捕捞排他权的拥有类似于集体所有制），而团体所有权是作为解决“公地的
悲剧”的方式来看待的。就公有制与私有制的比较来看，科斯所强调的其实是所有权甲的
重要性，至于公有还是私有，是与科斯所指的问题无关的。
　　科斯的本意是——无论公有与私有——关于所有权内容的各项法律规定的不明确常常
是导致非效率的根源。当然，各论者争辩说，面对社会现实的难以预料的发展，怎么可能
“在事先”完全明确地规定各种可能情况下的权利分配呢？因此，产权规定的明确性是一
个程度问题乙。但是，“明确性”的一个更为重要的含义，是其否定的意义，即“除明确
规定（或者即使规定不十分明确，但是在西方的法治环境下能够‘合理’推断，或者其修
改能够‘合理’预期）”的以外，不再有其他限制，于是当事人才能够自由地谈判与交易，
从而达到市场交易的最高效率水平丙。这是科斯的一个核心性的思想。
　　科斯指出的仅是产权的“模糊程度”对市场交易的影响，通过引入公有制，就能够发
现实际上关于产权的种种肯定性的（虽然也是“明确”的）规定的不同也能够对交易效果
产生影响丁，这是我们可以对“科斯定理”可以进行的扩展。其实，只要经过对公有制和
私有制进行比较，就会发现这是非常简明的道理：试想，如果法律对产权施加某种“不合
理”的规定（这些规定可能与财产的福利后果在当事人之间的分配无关），这是当事人个
人之间通过市场交易能够解决的问题吗？！
　　只是，这种可能性在西方社会并不显著，因此科斯没有按照这个方向来阐述问题。
　　但是，无论如何，所有权的内容是包括作为所有者个人的权限、行使权利的方式、程
序等内容的，由于这些内容在私有制下是“不言而喻”、或者明确规定的，所以，似乎不
存在什么问题。引入公有制后，就发现这些内容也是值得强调的。
　　总而言之，科斯定理可以扩展地理解为它强调了产权（从而所有权）的各种特征（不
仅包括其“模糊性”，而且包括其各项性质以及这些性质的变动）对市场交易的影响及其
影响方式。
　　以下让我们进一步来追问：产权为何如此重要呢？作者的理解（作者不认为仅仅作者
个人持此见解）是，产权是激励与约束制度的一种（也许还有其他意义），人们实际上只
对那些一旦规定其产权就能够对其价值产生影响的事物才这样做甲。
　　所以，科斯实际上也否定了产权的重要性，科斯实际上指出产权是一个如何来规定的
问题，产权可以是由其他因素来影响或决定的一个可变的量。科斯所表达的可以理解为是
在一个相互作用的世界中的关于产权重要性的相对主义观念——正如杨小凯-黄有光所总
结的１７——社会所要做的是在界定和行使产权的费用（交易费用）与收益之间进行权衡；
净收益为正，则可进一步优化产权；反之，则宁可使之保持现状。
　　假设没有产权制度（作为法律制度之一），“人造”的“经济市场”甲（在目前可见
的、可以理解的情形之下）将难以维系；因此，产权制度的“社会净收益”（在社会认可
的计算方式之下）可以认为是正的。这句话的同义语是产权制度“节约”了交易费用。但
是，产权制度（作为一个制度）本身的运作也是有费用的；对于一个立法或创制的过程来
说，这种费用是内生的乙；进而，当产权制度成为一个如何“规定”的问题时，产权问题
和（内生）交易费用问题实际上指的是一回事。
　　这一点，在全民所有制下可以表现得更为明显：如果公有经济效益低于私有制的话，
那么对于全体人民来说，至少可以有两种选择：一是进一步通过立法优化产权，一是进一
步采取措施降低（内生）交易费用；在这里，二者的替代关系更加明确地显示出来。
　　所以，在产权-交易费用范式后面，更为一般的是制度。某些制度的创立可能具有界
定产权的意义，也可能具有降低交易费用或其他意义；是否视之为产权制度的改变，已经
成为一个表述方式问题。对于交易费用也是如此，至于某些费用视之为交易费用还是“制
度费用”，则依赖于人的政治性、社会性的活动是否视之为“生产”、“交易”或“非市
场行为”，以及社会是否可以在整体上看作一个大市场。在作者看来，这些经济活动与非
经济活动的差别并不是什么根本性的。重要的是，这些活动都需要成本，都会产生福利后
果，社会所要做的是在这种最广泛的范围内进行权衡（显然，这个艰巨的工作目前是不能
严格做到的）。
　　科斯定理实际上也可视为是分析“立法最优化”过程的一个例子；它显示在某种特定
的情况（科斯运用的例子是作为外部性的污染）下，应当如何恰当地制订法律条款。因此，
科斯定理所表达的是经济、政治与社会系统的相互作用，以及在这种相互作用中实现社会
市场均衡的一个过程。科斯所举的不过是产权制度用于解决外部性的例子，并且“技术性”
地指出：“一般说来”，产权制度是一个解决问题的简便有效的办法。但这也是一个经验
性结论：产权制度之所以被采用是与具体的社会条件相关联的；如果市场在未来发现更为
理想的解决诸如激励与约束等问题的办法，那么产权制度是否也可能被废弃呢（正如张维
迎教授指出的“不仅仅资本雇佣劳动，劳动在某些情况下也可以雇佣资本”１８的逻辑一
样）？
　　产权制度作为“人造的”经济市场赖以运转的制度性基础设施，其本身不过是“天然”
大市场产生的一种“产品”。当我们围绕产权制度来争论时，只不过是在围绕作为市场运
转具体结果的一个具体“产品”之“性能”优劣来展开的。这些制度性基础设施当然重要，
但更为重要的是其后“更高一层”的市场原理。
　　所以，一个具体的例子难以理论化是容易理解的甲（众所周知，科斯本人一直拒绝
“科斯定理”）。从上文可以看出，在此以前，需要把“制度”这一概念理论化，进而需
要把包括政治、经济、社会系统在内的广泛的社会市场模型化。在这些工作完成以前，怎
么可能把科斯定理所指称的这些“具体”社会关系（显然它牵涉到非常广泛的内容）完全
厘清呢？
　　那么，制度又是什么？相关的理论思考在后文（指原书——作者注）继续尝试展开。

　　2.5 我国国有企业改革的总体思路：作者的观点
　　根据前文的讨论，既然一般说来公有制技术性地“弱于”私有制，那么流行的“公有
制不如私有制”的结论也就是经验性的。所以，我们要试图全面地对这种观点和现实予以
技术性的挑战；这是本书往后的全部主题。
　　不过，把市场经济中的“应用模型”直接来套用社会主义经济问题是存在荒谬之处的
乙，因为建立“公有制”的初衷并不是为了“巩固”所有制（从而也不是为了利润），而
是恰恰相反。国家控制企业的目的是政治性、社会性的，正统社会主义的目标在于通过这
种控制“逐步消灭”资本主义的商品货币“生产关系”；“资产阶级法权”也在“消灭”
之列。总之，正统社会主义国家的政治、经济、社会系统的基本结构是以不承认诸如科斯
定理所描述的财产权利、市场交易和法律关系为前提的。
　　改革的原因无需在此详细论述。改革以来，人们认识到社会主义要想取得与资本主义
相媲美的成就，就需要在经济、法律、政治等多方面“模拟”甲资本主义的运作方式：构
建法律体系、构建市场（“人造”的经济市场）、开放社会等。在国有企业方面，人们普
遍同意，企业应当强化所有权，应当追求利润，应当成为“独立法人”，应当“自主经营，
自负盈亏”，这是对私有经济的地地道道的“模拟”。一般认为这种改革思路是“自然而
然”的；但是，在作者看来，这里的原因尚需要进一步思考。
　　“全体人民”拥有全部国有企业，许多人在那里工作，产品也用于“满足人民的需
要”；同时，“全体人民”又“掌管”着国家，国家当然可以要求企业来完成任何“任
务”，只要这种任务被认为“值得”的话。在此情况下，企业的这种贡献也是企业的“效
益”之一。例如，企业承担了富余人员，可以认为是在替代政府履行某种社会保障职能，
企业的利润虽然因此而减少了，但是“安置富余人员”本身就是国有企业的一种“效益”。
按照这种逻辑推理下去，生产过程、分配过程（甚至消费过程）、政治与社会事务均在
“统筹”考虑之中了（实际上传统社会主义国家是向来如此的），“全体人民”只要追求
这个“总过程”的效用最大化就可以了，为什么一定要在“国有企业”这个环节产生利润、
并且“要求”它去象私营企业那样行为呢？
　　不仅社会主义国家朝这个方向进行改革，而且西方国家的国有企业改革也是如此：国
家不再要求国有企业追求“社会目标”，而是实行私有化，追求利润。追求“社会目标”
的活动与追求“经济目标”的活动分开来了；我们要问的是，这是为什么呢？
　　作者认为，其原因就是斯密-杨小凯所表达的分工的利益（这也类似于自由主义者所
表达的个人从利己的动机出发有可能欢迎法律约束的观点）：对于“全体人民”来说，
“政企分开”的总收益要高于“政企不分”；企业承担政治性和社会性负担给全社会造成
的总成本（直接的、间接的、潜在的，等等）要高于由政府单独承担的“社会总成本”；
通过“政企分开”，由理性有限的个人组成的社会才能够更好地进行成本-收益的计算，
才能够更好地衡量各个“过程”的效率状况，并且才能够“合乎逻辑”地找到低效率的原
因并通过人际相互作用来改进各个“过程”的效率，从而“最终”提高全体人民的福利水
平。
　　前述的林毅夫教授关于应当首先解除国有企业的政策性负担以便创造“充分信息”的
意见正是表达了类似的观点。
　　现在，让我们来总结一下：对于国有企业改革来说，出于上述的“技术性”原因，我
们需要全面“模拟”私人企业的运作，在社会内部建立起一个类似于私人企业运作的“纯
粹的”“经济过程”。这可以视为对国有企业改革的一个总体的原发性思路。
　　那么，现在，让我们一步步地把我国国有企业体制的整个“图式”与西方私有企业制
度进行对比，来展开我们的工作吧（也只有在这种情况下，上节扩展表述的科斯定理才是
我们有力的工具）。
　　我国国有企业体制的现状无需详细叙述了；不管怎样，现状是人人了解的——正如前
文所述——原有的体制不是按照权利观念来安排的，与其一定要厘清原有的产权规定的是
是非非，不如转而考虑究竟建立什么样的产权体制更为“恰当”。
　　一个基本的思路是：尽可能与私人企业相似地规定全民所有制的财产权利的各项内容，
并且，除此之外不再有任何别的规定；那么——扩展的科斯定理告诉我们——国有企业将
达到类似于私有企业的效率；否则的话，那就是市场（外生的）“交易费用”问题了。
　　如何尽可能与私人企业相似地规定全民所有制的财产权利的各项内容呢？依照科斯所
开创的基本思想，从根本的意义上，作者相信在一个法治的环境下，只要“明确宣布国有
资产归全体人民所有，这些人享有这些资产的全部权利，一如私人享有私有财产权利那样”
就可以了！试想，余下的问题“仅仅”成为这些人如何依法来使用或处置这些资产的问题
了。设若这些关于资产的合法权利受到侵犯（正如“政企不分”时所发生的情况一样）的
话，那么，通过司法途径就会得到解决，于是，“政企”自然就会分开了。
　　所以，国有企业问题的解决，首先在于存在一个法治体系，在该体系下，私人产权首
先需要得到完善的保护（本书称之为“最优国有企业制度第三必要条件”），这就为公有
产权同等地受到保护提供了前提条件和参照系。
　　然后，在该体系下，只要给予公有产权以与私人产权同等的法律地位、并且不折不扣
地尊重公有资产所有者的自决权就可以了（本书称之为“最优国有企业制度第四必要条
件”）。这里的自决权是完全根据财产所有权引申出来的，它既不比所有权多，也不应比
它少。在此基础上，其他的关于国有企业改革的主张，都不过是给予这些所有者关于如何
“理财”的建议而已。
　　充分尊重全民自决权意味着对全民所有制资产进行真正的、彻底的民主化管理（对照
现实而言，我们相信即使单单提高我国政治和经济的民主化、法治化水平就能够对改善国
有企业状况产生有力的促进）。当然，由于所有者人数众多，从技术上讲，所有者们就需
要“自行”规定一套他们之间的议事程序，来约定（作为所有者的）全民如何进行表决、
决议，以及决议如何执行等，并且需要规定这套程序如何按照民主化原则来修改等；这就
好象私营股份公司需要建立“治理结构”一样。
　　于是，我们已经把问题进一步转化为“如何建立全民所有制的治理结构”，问题已经
高度技术化了。
　　这时，发生了我们在2.3节开始所提出的问题：“无数的公民的意愿经过国家再到国
有企业层面的时候，已经被大大地弱化了”。换句话说，公有制存在严重的委托-代理问
题；关于这一问题的理论模型，由张维迎教授提出（参见图1）１９；张维迎教授的意见
是，现有的全民所有制的“委托人-代理人链”太长了，这造成高昂的代理成本。
　　因此，我们设计中的治理结构必须尽可能简单，以便降低代理成本。
　　“全体人民”需要一个“自己的“治理结构来经管其资产意味着：现有的政府经营企
业与作为政府的职能必须“完全分开”！全体人民需要一个“独立的”、企业化的治理结
构（本书称之为“最优国有企业制度第五必要条件”）。
　　其实，前文的许多论述都在指向这一点，这也是“政企分开”的逻辑的延伸和“顺理
成章”的推论。
　　在现有的政府管理一切的体制下，政府自然要把国有企业用于各种政治的、社会的以
及其他非经济的目标；这是难以阻止的；因为后者本身也是政府的目标。从技术上讲，政
府是难以在具体操作中将二者完全区分的。这种“混合”状态还造成政府难以公平对待包
括其他所有制企业在内的所有企业，造成政府难以专门化地发展执法功能（诸如维护公平
竞争的市场秩序）。另外，对于企业经营来说，没有必要非得使用政府内部的管理体制，
而后者目前却在“不言而喻”地加以使用，这对企业经营造成很大的妨碍。
　　以往“政企分开”的思路，主要是在政府总体职能和基本结构不变的情况下，企图通
过政府的“自觉”安排来实现经营职能与政府职能“分别”行使；在作者看来，这是一个
很大的迷误甲。例如，即使国有企业的政策性负担完全消除了（正如林毅夫教授所主张
的），政府固然据此可以判断国有企业的经营业绩，但是，政府（在弄清楚企业干部的
“工作业绩”以后）为什么一定要激励国有企业单单去追求利润呢（特别是在政府官员本
身承受其他任务压力、而后者在很大程度上决定其命运的情况下）？换句话说，政府本身
存在很大的激励与约束的问题，解决这一问题是关键的。
　　作者相信，把规模巨大的国有企业的经营管理职能从政府完全分离出去，在此基础上，
在市场经济和法治社会的原则下，重新考虑和设计公有制经济的治理结构，再也没有比这
个想法更为雄辩的分工或“分权”的理由了。各种人士关于国有企业改革的所有观点（回
思一下“裁判与球员”的角色冲突问题）和主张其实几乎都在指向这一点。政企分开，政
府执法，企业经营，这是人类社会（包括古代中国）自古以来“天经地义”的理念和原则
乙。按照本书上述的逻辑，我们可以认为全民所有制资产的经营管理问题，从“根本”上
讲，是与政府无关的；与其说“政企分开”的理由需要特别地阐明，不如说“政企合一”
需要特别的理由来得恰切一些。
　　这种思路类似于成立一个以全体人民为股东的大型公司；这个公司由全体人民“公
有”，它在市场中与其他公司平等竞争，并“同等”地受政府法律的规制。
　　为了“平等”竞争，以便与私人企业进行比较，这个“公司”的所有权要在实质上规
定得尽可能与私人所有权相同，其治理结构也要尽可能简明有效，尽可能避免因为对该财
产权利附加了某些“特殊”规定而导致与私人经济无法进行比较的情况发生。即使“万一”
在技术上无法完全避免这一点，那么这种“特殊性”也应当是个别的、有限的、明确的并
可以全面列举的，以便人们“合理”地预期、监测和分析其后果。
　　我们先不管这种治理结构的内容如何，让我们来推测一下实行它将会产生的后果：这
时，全体人民的作为所有者的意志（包括“赢利愿望”）通过这种治理结构传达给代理人
（这一过程难免产生“代理成本”，如同私人股份制企业一样；但是，代理成本与其收益
之间的权衡将选择或“决定”出“最优”治理结构和方式），代理人代表全体人民对全民
所有制资产进行“理财”（前已述及，国有企业问题不过是投资理财问题）作业，余下的
问题只是这个公司的“内部管理”问题了甲。
　　假如我们对这个治理结构（以及相关的产权规定）有信心，这时候，科斯定理将成为
公有制经济能够取得成功的吉祥预言。如果在一定时期内公有制的经济效果仍然赶不上私
有经济的话，那么“问题必定在于交易费用方面”！甲这时，人们要做的除了检讨治理结
构和方式外，也许应当是等待，或者是私有化。总之，这种治理方式将为人们合乎逻辑地
寻找问题的症结和有条理地解决问题提供一种基础性的制度安排。
　　关于私有化，任何制度安排都应当充分保障全体人民的这种财产权利；同时，由于前
述的技术性原因，作者猜想人民在短期内不会选择这一条道路，特别是在其他“可能更好”
的选择存在的情况下。因此，本书的制度设计将按照同时兼顾的原则。私有化是对于标的
资产处置的“一次性”的重大决策，从制度安排上，应当防止人民在一时冲动之下容易地
作出这一决策，应当确保关于这一决策的各种意见都经过充分的交流，所有问题都得到较
长期的充分讨论。当然，如果私有化提案按照既定程序被提交最终表决的话，那么最终的
决定权应当完全归于人民。

　　现在，让我们对本节的观点作一个小结：作者所主张的国有企业改革的总体思路是：
在市场经济和法治社会的背景下，与私人企业相类似地规定全民所有制的财产权利；在此
基础上建立直接面向全民的某种简明有力的治理结构和治理方式；然后，把全部全民所有
制的经营性资产从政府部门完全分离出来，置于这个治理结构之下全权管理。
　　那么，这个治理结构和治理方式是什么样的呢？答案其实已经部分地包含在国内有关
人士的设想之中，让我们继续吧。





　　H1





　　H2






　　图1委托人-代理人链：公共所有制
　　P—委托人  A—代理人  A/P—政府
　　（引自张维迎：《企业的企业家——契约理论》第242页，上海三联书店/上海人民出
版社，1995年）





　　三、新五权宪法


　　当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们
将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。
　　......
　　——孟德斯鸠２０



　　大规模制度设计的最好例证也许是政治宪法的制定。美国宪法在许多方面是研究的最
佳个案，《联邦党人文集》为这部宪法所作辩护是从设计者视角出发的社会科学的楷模。
　　——卡罗尔·爱德华·索乌坦２１



　　五权宪法是兄弟所创造，古今中外各国从来没有的。……这个五权宪法，就是我们底
摩托车、飞机、潜艇。五权宪法，分立法、司法、行政、弹劾、考试五权，各个独立。
　　——孙中山２２


　　3.1 已有的关于投资权分立的主张与观点

　　在作者看来，在已有的关于国有企业改革的讨论中，已经包含着“正确”的解决方案
的“萌芽”。这些较早时期的制度设计也构成作者的“灵感”的来源之一。总的来说，这
些主张倾向于把国有企业整体性地从当前政府的管理之下分离出来，使之隶属于全国人民
代表大会常务委员会之下的专门的“公有制委员会”。我们暂且将这些主张的要点记述于
此：
　　作者所见到的较早期的相关论点为张维迎有限度发表于1986年的论文：《企业家与所
有制》甲。文中说：“能不能设想成立一个专门负责资产的国有资产管理局（类似于西方
的“董事会”），由这个资产局行使对经营者的指派、监督、控制权，从而一举取消主管
部门呢？”２３但是，这种想法很快被作者自己否定掉了，“这样的话，不过是成立了一
个第二政府而已……既然第二政府能对资产负责，难道责成第一政府对资产负责不更省事
吗？”２４不过这篇论文在结尾写道：“只要不改革企业财产的国家所有制本身，就不可
能实行真正的政企分开”２５，但是，这一观点并没有导向对国家所有制本身进行改良的
思路，而是恰恰否定了这一思路：在国家所有制下，政企分开是“不可能”的，所有权约
束是“无效”的，等等。在张维迎后来发表的另一篇论文中，“国有资产管理委员会”问
题得到比较全面的考虑（诸如相应的国有资产监督委员会，资产收益的处置等）２６，但
是，作者认为，国有资产管理委员会属于人大还是国务院“并不是原则性的”２７，并且
作者随后部分否定了后一篇论文的代表性２８。
　　蒋一苇于1988年发表的《论股份制》一文中明确提出了投资权分立的主张，并提出
“国有资产管理委员会”的设想：

　　“企业实行服份制是微观经济的改革，它必然要求宏观经济的相应改革，为实行股份
制创造必要的条件。……所谓政资分开，即政府的一般的行政管理权要和特殊的全民资产
所有权分开。……社会主义实行公有制，拥有很大数量的全民所有的资产。对全民资产的
经营管理，只涉及有全民投资的企业，因此它是特殊的资产管理。对资产的管理应当是经
营性的管理，不应当是行政性的管理；因此有必要和政权机关分离，另立企业化经营的
‘国有资产经营公司’行使投资和投资后的所有权。这些资产经营公司可以隶属于各级人
民代表大会，由各级人民代表大会设立‘国有资产管理委员会’，对这些公司进行领导和
监督。这样做更符合全民资产的性质，也有利于政企真正分开。”甲
　　楼继伟-李克平发表于1993年的论文《建立宏观调控和国有资产管理新体制的基本设
想》中将相关设想和实施步骤具体化了：

　　“第一，在人大常委会下设立公有制委员会，成员由人大常委会推选产生。公有制委
员会作为国有资产最终的人格代表或可称之为全部国有资产终极的董事会。公有制委员会
有权根据专业能力和国家持股公司的绩效安排国家持股公司的董事会成员。委员会的工作
接受人大常委会和选民的监督。
　　“第二，建立多个国家级持股公司。……公有制委员会通过全资或控股方式拥有国家
级持股公司。”２９

　　周小川-王林-肖梦在同年稍晚发表的论文《重构国有企业的所有权框架》中提出的制
度设计基本上与楼继伟-李克平相同，周等并写道：“（公有制）委员会的决策、投票及
所有发言都应公开进行报道，从而使全体人民可以观察和了解有关的情况。”３０这表明
周等认识到政治性手段可以在公有制的“经济”活动中发挥的作用。周等还说：“总之，
只有在‘根’的环节建立了比较完善的民主制度和制衡机制，才能建立起有效的层级式所
有权框架，并保持一种自上而下的良好示范作用。”３１
　　除以上所述外，还有其他众多论者提出类似主张和观点，恕不在此一一述评。上述主
张曾经引起比较热烈的讨论，并在公共媒体上有所反映。

　　在作者看来，这些设计所体现的基本思想和方向要比其具体方案更为重要，这就是国
有企业要与政府“彻底”地分开，并寻求某种独立的、纯经济的地位。
　　但是，全国人民代表大会常务委员会之下的专门委员会怎么可能具有这种地位呢（公
有制委员会距离人民经过了两层代理关系！）？作者认为，上述方案距离问题的真正“答
案”还相差甚远。
　　按照某种“专业”的习惯，经济学者似乎总是泛泛地处理与政治有关的问题；显然，
在这里，经济学迫切需要同政治学结合起来。
　　在作者看来，杰出的政治学者早在两百年前已经为我们提供了解决类似问题的有力的
工具。因此，现在让我们向政治学靠拢吧。

　　3.2 投资院

　　1、最优国有企业制度的必要条件
　　求解全民所有制的“最优”治理结构，一个可行的进路是首先使用负的方法。我们设
想关于全民所有制治理的“长期正常状态”（这意指任何短期性因素均不予以考虑）；某
种“状态”如果具备什么特征，那么它就不是“长期正常状态”，以及在目前的知识水平
上，这个“最优”结构“至少”必须具备那些特征。
　　在前文的论述中，我们已经总结提出了最优国有企业制度的五个必要条件，我们将其
集中表述于此。任何制度设计如果不符合下述任何一项，即可以据此判定它不是“最优”
的。
　　第一：一般来说，一个最优的企业制度，必须不对股东与管理层的关系以及企业内部
管理作出法律上一律的、具体的、实质性的或者永久性的规定。
　　第二：必须解除国有企业的政策性负担。
　　第三：全民所有制的最优治理结构，只能在市场经济、法治社会和充分保障私人财产
权利的环境下来寻找。
　　第四：必须给予全民所有制与私人所有制相同的法律地位。
　　第五：承担全民所有制治理的组织或个人必须与政府完全分离。

　　2、必须放弃以立法机构为基础
　　我们先从第3.1节的“公有制委员会”方案开始。
　　全国人民代表大会常务委员会下设的“公有制委员会”距离作为最初委托人的人民太
远，如果能够有更切近人民的机构，将会是一种改进；而这种可能性是显然的。
　　更为重要的是：人代会（及其常委会）本身是一个立法机构，而立法机构是政府机构
的一个部门，是高度政治性的。“公有制委员会”固然有助于防止作为政府行政部门的国
务院对国有企业的不当干预，但是怎么能够防止人民代表以直接或间接的方式向国有企业
指派“政治性任务”呢？实际上，立法机构具有广泛的职能和目标，其本身也存在严重的
代理问题。
　　把立法机构从全民所有制治理结构中排除出去，是第五条件的应有之义；这还应当包
括未来中国政体中可能将会出现的国会两院。前文已论及，美国式政体被认为（或假定认
为）是中国政体改革的“目标模式”；即使在此情况下，出于我们的设计目的，立法机关
也是不可信的。
　　应当建立一种直接面向人民的结构，以便减低代理成本，同时把各类政治性机构完全
排除出去。

　　3、宪法与分权
　　尽管如此，所设想的治理结构和方式，仍然将体现为某种类似法律的规范。这是因为，
它将是全体人民之间的某种约定（而法律也是同样的性质）；人们的意见不可能完全一致；
既然要进行约定，那么就要遵从多数决定原则。约定形成以后，就要予以实施，不能允许
对它的破坏。在这些情况下，此等约定是否视为“法律”，只不过取决于你怎么看。
　　上述第一条件（下同，均简称第X条件）要求我们，所要设想的这种治理结构，应当
是一种简单的、基本的治理结构；前文指出，这种治理结构必须具有稳固性，一经确立，
不易改变；即使要改变，也要经过比较稳妥的程序，以便防止理性有限的人们的一时冲动。
第二条件要求这种结构必须能够抗衡政府的权威，也就是说，当政府“企图”越轨行事时，
它有足够的武器来“保卫”自己的独立性。
　　总之，各种考虑都要求我们使用宪法作为手段来建立治理结构：只有宪法才能保障这
种治理结构不屈服于政府的权威，从而使之具有独立性。正如美国宪法一样，成文宪法便
于贯彻一种理性的设计，与种种短期性因素相抗衡；宪法的复杂的、稳妥的修改程序可以
使得任何企图通过修改它来达到某种机会主义目的的人望而却步。中国国有资产存量的庞
大数目也使我们值得如此考虑。
　　宪法还有助于增强治理结构的可信度，这能够产生两个积极的效果：一，减少围绕公
有制制度的无效率的“寻租”活动。一项制度如果容易被修改（正如普通立法活动所显示
的那样），那么就会诱发以修改它来获取私利的行为。二，有助于“治理结构” 行为的
长期化。如果能够通过宪法建立起关于全民所有制的明确、稳固和长久的制度，那么人们
的“热情”将会得到“解放”，将会以此为基础致力于种种长远的计划，从而演化产生出
许多“高端”的新制度新安排——正如前文指出——这正是科斯定理所体现的核心思想。
　　经济领域所存在的“范围不经济”的问题在政治领域同样存在。在政治领域，人们很
早就认识到权力过分集中的害处，因此主张分权；这一努力在西方世界可以追溯到古希腊、
罗马时期３２，后世的约翰·洛克等思想家均为之作出过贡献；“权力分立”论的著名倡
导者是孟德斯鸠；而美国宪法是这一思想最为卓越的体现。
　　在作者看来，政治领域的权力分立、制衡以及利用宪法来创立这种制度的技术可以借
鉴使用在建立理想的全民所有制制度方面。

　　4、个人负责而不是委员会制
　　借鉴政治领域的权力分立，首先是全民所有制治理结构与政府的分立；其次，是在治
理结构内部建立某种分权与制衡机制。
　　一谈到治理结构，容易使人联想起股份公司的治理：股东大会，董事会，监事会，总
裁及其领导下的管理层等；这里有选举机构、决策机构、日常执行机构和监督机构。是的，
在人类能够想象的制度与组织安排中，似乎不过如此；所以，我们的治理结构也将在此基
础上来考虑。
　　作者对此要作出的第一个修正是，鉴于前述的公有制与股份公司的一些“技术性”区
别，这里的“董事会”应当是一个个人职位，而不是一个委员会；全民所有制应当在决策
与执行部门合一的基础上实行个人负责制。对于作为治理结构核心的决策与执行部门，作
者一般性地反对任何“委员会制”（包括公有制委员会甲）；这是作者对于全民所有制治
理结构的一个核心意见。
　　委员会（或者一职多人）不便于作出高效率的决策，也不便于执行这些决策，同时不
便于人民对其进行监督和激励。《联邦党人文集》在解释美国总统职位的设计时，使用了
较多的篇幅来阐明这一点：

　　“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力。......软弱无力的行
政部门必然造成软弱无力的行政管理，而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已；管
理不善的政府，不论理论上有何说辞，在实践上就是个坏政府。
　　“想当然，一切通情达理的人无不同意需要强有力的行政部门；那么，所谓强而有力
应该包含哪些因素呢？这些因素同构成共和制度的安全所需因素怎样调合一致呢？制宪会
议所提宪法草案在把这些因素调合起来上又是怎样体现的呢？
　　“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充
分的法律支持；第四，足够的权力。
　　......
　　“以原则立场最坚定、态度最公允而著称的政治家和国务活动家，都曾宣布主张单一
的行政首脑与庞大的立法机构并存。他们都已十分正确地表示赞成行政首脑最必要的条件
是强而有力，而且都认为为此最宜集权力于一人；他们还都同样正确地指出，集权力于一
人最有利于明智审慎，最足以取信于人民，最足以保障人民的权益。
　　“统一才有力量，这是不容争议的。一人行事，在决断、灵活、保密、及时等方面，
无不较之多人行事优越得多；而人数越多，这些好处就越少。
　　“这种统一性可能以两种方式遭到破坏：或者把权力由具有同等地位和权威的两个或
更多的人分别掌管；或者，名义上把权力委诸一人，而又使之部分地或全部地置于具有谘
议身分的其他人的控制之下，或者必须与后者合作。......破坏行政部门统一性的这两种
方式，都各有其倡导之人；但热衷于组织行政委员会者最为众多。对此两种方式，可以提
出的异议，虽不尽同，却也类似，因而在大多数方面可以一并探讨。
　　......
　　“举凡两个或为数更多的人从事任何共同事业或工作，总有发生不同意见的危险。如
果他们接受公众委托或者说担任公职，就更有个人间竞争乃至对立的特殊危险。由于竞争
或对立，或者两者兼而有之，又会产生极其严重的分歧。一旦发生此种分歧，必然有损其
声望，削弱其权威，破坏共同执行的计划和工作。如果这种分歧竟而发生于一国的最高行
政部门，而其首脑又是一职多人，就会在国家处于最为严重危机的情况之下妨害乃至破坏
政府最关重要的措施的执行。尤有甚者，此种分歧还可能使社会分裂成各走极端、不可调
合的派系，分别拥戴组成行政首脑部门中不同的个人。
　　“人们反对某事，往往因为自己不曾参与其计划，或因其出于为自己讨嫌者的计划。
但是，如果他们曾被征询意见而又曾经表示过不同意，则往往认为加以反对竟是从自尊心
来讲所不容放弃的职责。他们似乎认为，违背自己意见所决定的事，若不使之在执行中陷
于失败，就会有损于个人荣誉和个人永无谬误的地位。这种倾向有时竟至走向极端，常使
整个社会的重要利益牺牲于个人的虚荣、自负、顽固，而这种人又往往处于喜怒无常、性
情多变足以危及人类的地位；正直仁爱之士多次目睹这种情况，实在难免不寒而栗。我们
当前面对的问题，从其后果来看，也许适足提供可悲的依据，说明人性中此种脆弱可鄙、
卑恶可厌的影响。
　　“根据自由政体的宗旨，在组成立法机构时不得不接受出自前述这方面的麻烦，但在
组成行政部门中，如也加以接受，则既无必要，因此也不明智。而且，正是在行政部门中，
其危害恰好也最大。在立法机构中，仓促决议往往有害而无利。立法机构中意见的不同、
朋党的倾轧，虽然有时可能妨碍通过有益的计划，却常可以促进审慎周密的研究，而有助
于制止多数人过分的行为。而在立法机构中，一旦采取决议，反对即行终止；决议即是法
律，抗拒将受惩处。但是，在行政部门中，不存在任何有利条件足以减缓分歧意见之不利。
行政部门中的分歧是纯然而绝对的，不存在任何得以终止的时机。这种分歧，在有关计划
或措施的执行中，自始至终无时不起到干扰和削弱的作用。这种分歧对于行政部门的性质
经常起着相克的作用--这些性质就是其组成的要素，即：强而有力与及时--而却带不来相
应的好处。在指挥战争中，行政部门的强而有力乃是国家安全的屏障，一职多人尤其令人
疑惧。
　　“应该承认，上述论点主要适用于前面假设的第一种方式--具有同等地位和权威的行
政首脑一职多人--而主张这种安排的人数不大可能很多；但是，这些论点也在相当程度上
适用于委员会的设置，就是使名义上的行政首脑在其活动中受宪法约束而不得不征得委员
会的认可。这种委员会中一个机诈的帮派，就能使整个管理体制陷于纠纷而丧失活力。即
使并无此类帮派存在，仅仅观点和意见的分歧，亦足以使行政权力的执行染上软弱无力、
拖拉疲遢的风气。
　　“但是，对于行政部门一职多人最有份量的异议，既适用于后者，也适用于前者，乃
在于一职多人容易掩盖错误和规避责任。负责有两种形式，即申斥与惩处。前者更为重要，
尤其是对于民选职务而言。接受公众委托的人，比较经常的是其行为使之不再值得信任，
而不是其行为竟至应受法律惩处。然而，一职多人对于发现哪一种行为都会增加困难。由
于互相指责，常常不可能断定究竟罪责在谁，谁才真正应当受到一次或一系列打击性措施
的惩罚。互相推诿，作得如此巧妙、状似有理，公众舆论实在无从判断实际的罪人。造成
国家不幸的情况有时极为复杂，若干人员均可能具有不同程度和不同性质的责任，虽然我
们可以从整体上清楚地看到处理不当之处，在实际上却不可能指明造成危害的真正负有责
任的人。
　　“‘委员会中多数不同意我的意见。委员会中意见如此不同，以至无法就此取得更为
适当的决议。’此种或类乎此种的借口，经常拈之即来，真伪难辨。而谁又肯不辞辛苦，
不怕恶名，去严格追查议事过程中的隐蔽根源呢？即使找得到一名公民热衷于担当此项没
有成功希望的任务，如果发生有关人员间的勾结，岂不很容易把情况掩盖起来，使之含混
不清，无从明了有关人员的具体行为么？
　　“与本州州长同时并存一个委员会--即在委任官吏之时--这一独特情况之下，我们也
已看到过眼下考察的观点所造成的不良后果。重要职务的委任不当已经丑声四溢。有些案
例如此悍然无所顾忌，一切有关方面都一致认为很不得体。而进行调查时，州长则责备委
员会成员，而委员们则又反过来归罪于州长的提名；而人民却完全无从判断，究竟由于何
人影响，使他们的利益被委诸如此不够资格、明显不当之人。......
　　“前述考察明显说明，行政首脑一职多人容易使人民失去忠实代表他们行使权力方面
的两大保障：第一，舆论的约束力失去实效，一方面对于坏事的申斥因对象不只一人而有
所分散，一方面也无从确定谁个应负其咎；第二，发现受委人错误行为的机会，既不容易，
也难明确，因而无从免去其职务，也无从在必要时予以惩处。
　　......
　　“各州宪法中普遍规定为州长设置委员会的观念，产生于共和政体审慎卫护的一个原
则，即认为权力由数人执掌比一人执掌较为安全。即使此原则亦适用于当前探讨的问题，
笔者仍以为这一方面的好处不足以抵过另一方面的大量弊病。但笔者认为此一规律并不适
用于行政权。在这个具体问题上，笔者无疑是同另一论文作者意见一致的，即，‘行政权
集于一人更易于加以规范；人民的警惕和监督只有一个对象，这样就安全得多；总之，执
掌行政权的人越多，越不利于自由。’（此引号疑原文遗漏，为本书作者所加）著名的尤
尼乌斯就曾评价说这位作者是‘深刻、言之有物、长于抒发的。’
　　“靠增加执掌行政权的人数而求取保障，实际是达不到的。这一点并不需要多所阐述。
要求取这种保障，必需人数极多，才能防止他们沆瀣一气；人数过少则谈不上保障，反而
会引起危害。若干个人的地位和影响联合到一起，比其中单独某个个人的地位和影响，必
然对自由形成更大的威胁。权力被置于少数人手里，他们的利益和观点是很容易由手段高
明的领导人予以统一的，于是权力就比在一人手中更易陷于滥用，而权力被数人滥用也比
为一人所滥用更有危害；而一人掌权，唯其只有单独一人，就会更密切受到监督，更容易
遭到嫌疑，也不可能象许多人一起那样联合起来形成较大的影响。......总统行为由其个
人负责，为之设立任何委员会，一般只能有碍其正确行事，却往往成为其错误行事时的工
具和同伙，而对其缺点则常起掩盖作用。
　　“笔者无意于多谈开支问题；然而十分明显，如果为了实现我们设想体制的主要宗旨，
则委员会成员必然相当众多，而他们又须离家迁到政府所在地，其薪给将会形成一项较大
的国库支出，既然并无明确好处，未免得不偿失。笔者只需再进言一句：在宪法草案公布
之前，笔者有幸会晤来自各州的有识之士，几乎无不承认，纽约州行政权集于一人已为经
验证明是本州宪法中最佳特点之一。”３３

　　麦迪逊等人对于总统职位的设立以及个人负责制如此全面、透彻的阐述，几乎使我们
很难再增加些什么。
　　在作者看来，这些论述全部适用于全民所有制的治理应采用个人负责制的主张。政府
（尤其是美国政府）的职能具有强烈的消极性质，尚且如此；对于企业经营而言，实际上
全民所有制应当建立更为强大的个人负责制。
　　考虑到现代股份公司主要可以视为由董事会这个“集体”来治理的，作者的设想看似
有不合常理之处；但是，如果全民所有制主要由一个被选举出来的董事会来治理的话，除
了以上所引用的反对委员会的理由，作者尚有以下看法：
　　A.    董事会首先是不同股东或其代表所组成的委员会。在股份公司体制下，由于各
股东持股数量大不相同，因此董事会一般是由大股东或其代理人组成的；董事会首先是一
个利益代表和利益协调机构，其目的在于防止股东之间的相互侵权或攫取。而在全民所有
制下，由于各个公民权益平均，且不加分割，公民数目又极其庞大，于是不同利益反而消
失了，利益一致性加强了，所以不需要不同的人在决策与执行机构中来代表不同的利益。
　　B. 以董事会为核心的股份公司治理结构，并不是一个各人地位平行的严格的“委员
会”，而是有主有次的；它是委员会制与科层制的一种结合。就作者的观察来说，其组织
方式是千差万别、且高度不确定的；对于全民所有制来说，在个人负责制以及相应的选举
制和任期制之下，一味模仿董事会制既是做不到的，又未必有益。
　　C. 董事经常个人持有股票，这降低了代理成本；股份公司又依托发达的股票市场和
经理人市场，处在一个高度市场化的环境中。而在全民所有制下，全民所有制本身不是股
份化的，又使用选举制和任期制，其核心的决策和执行人员不可能实行同样的制度，因此
其激励与约束问题应当另行安排。
　　D. 董事会制的某些优点可以通过其他制度来补足，例如下述的监事院。同时，如果
负总责的个人认识到委员会制的某些优点，他可以在决策与执行机构内部来任命任何形式
的（咨询性的或权力型的）委员会。后文的论述将要全面说明，鉴于全民所有制不同于股
份公司制度的特点，致使股份公司制度可行和有效的那些安排，在全民所有制下，我们将
力争以一套整体性的不同制度体系来替代之，并与之竞争。
　　这个制度体系的第一个要件就是总裁及其投资院。

　　5、总裁及其投资院
　　这个“负总责的个人”我们称之为“总裁”甲；其领导的机构，实际上相当于一个超
级投资公司，我们称之为投资院（之所以称为“院”，是为了强调其宪法地位、公共性质
以及工作的荣誉价值）。如同总统任命行政机构一样，总裁决定投资院的组织方式、建制
和人员，投资院完全是总裁的助理机构（在这一点上，总裁享有的权力大于总统乙）。总
裁亦可视为投资院的一员和首脑。
　　总裁由全民直接选举，直接对人民负责（这就缩短了图1中H1部分的代理链），其选
举程序可类似于总统选举，选举日期定于两次总统选举之间；其任期规定亦可与总统相同，
连选连任不超过两届。非经弹劾，不得罢免；可受民法审判。
　　我们的思路在于通过适当地规定全民所有制的基础性治理制度，对总裁形成恰当的激
励与约束，使之能够最大限度地替作为所有者的全体人民着想；然后，当他站在全体人民
的立场之上行使权力时，他能够象私营企业主那样，拥有全部的权力；余下的就是“监督”
问题了。
　　因此，总裁应当享有（除已有规定之外）全部的决策与执行权，这一权力（就其将有
效存在的领域而言）远大于总统。
　　就治理国家的大部分事务而言，决策权是由国会与总统分享的，且总统重在“执行”。
总统所领导的行政部门是执法机构。现代国家是通过创立法律、执行法律和司法的方式来
治理的；法律是其核心；而国家在整个社会中的角色，主要地是消极的（如裁判员角色）；
总统不过是这个“消极”角色中的相对的“积极”角色而已。
　　但是，全民所有制是一个投资、理财与经营的商业问题；除了“借助”法律方式来建
立其最为基本的治理结构外，不应当对其设立任何类似于法律的条条框框。总裁所承担的
是一个十分积极的角色；在这一点上，我们要模仿私人产权制度，使之尽可能享有完全的
财产权利；任何“额外”的规范的设立（比如强制规定投资院必须设立那些机构、任命
“官员”必须通过何种程序、其内部应建立何种规章制度等），都意味着对全民所有制财
产权利的某种剥夺（试想，一个单人业主制的企业，法律又怎能对其管理方式施加任何限
制呢？）。重要的是，任何这类限制都将使选民（和监事院）在未来无从判断——当投资
院业绩不如私人投资水平时——究竟是总裁人选不当、或者不够尽力，还是因为总裁致力
于正当商务活动所需的授权不够。总裁亦可籍此来为自己的过失或懈怠进行辩护，转而指
责那些与他分享权力的人，或者抱怨限制他的那些“规定”，从而使公共投资体系成为一
个相互指责和扯皮的场所甲。
　　另一方面，与总统相比，总裁所承担的职能又是非常单纯的。总裁只不过是作为多类
所有权的其中一类的财产权力的代表和象征，他要在关于该财产的占有、使用、收益、处
置等的任何方面遵守国家法律和政府行政部门的管辖；此时其地位不过相当于一个私人。
　　也就是说，总裁的权力在纵向上强大，在横向上单一。
　　企业经营不同于政府管理。政府所涉及的领域和问题的性质非常复杂，难以量化，难
以进行卓有成效的监督和激励；因此，政府只好把效率置于相对次要的地位，而强调程序
和规章本身的重要性。
　　企业依托于（比“政府”市场远为发达的）经济市场体系进行运作；经济市场体系具
有精密的分工系统和自由的交易体系，它能够产生灵敏的并且单纯的信息（例如林毅夫教
授所讲的利润率作为反映企业全面经营状况的“充分信息”），因此其决策职能也较为单
纯；作者预计总裁通过充分运用市场机制，通过投资院及其所投资的企业中建立规章制度，
通过任命一些内部的委员会、参谋机构与人员等他所认为适当的措施，就能够担负起重大
的责任。
　　总裁还可以自行调节其决策责任的复杂程度，使之与其管理的幅度形成最佳的匹配。
投资院可以出售企业，出售资产，改变所从事业务的性质或类型等。例如，它可以进入资
本密集而管理相对简单的行业，它也可以从事策略性、金融性投资（在极端的意义上，投
资院可以将资产结构调整为全部持有国债、存款等高度安全的资产，从而使其管理幅度最
小化；因此，在投资院的管理能力与所属企业对其管理能力的“需求”之间必定存在“最
优解”）。
　　如果有人认为总裁个人的管理能力有限因而担心其不能担负其职责的话，我认为这种
观点是站不住脚的。纵观人类历史和其他国家的经验，中国的皇帝曾经担负何其繁复的职
责；以其名义直接任命的官员即达二千人以上。现代政府都有巨大的规模；美国联邦政府
行政部门的雇员人数目前约为五百万人，其中约五千人由总统直接任命３４，他们都在总
统的领导之下工作。根据《中国国有资产年鉴1997》３５的统计，全国国有企业职工人数
约为7500万人，考虑到企业经营活动的单纯性，以及以上诸种理由，作者认为在可比的范
围内（具体说明可参见第3.8.4节）。
　　企业经营是相对容易监督的。利用企业的财务资料等，外部审计等独立咨询和中介机
构就能够对其进行比较全面的评价。虽然在投资院一级不能够利用股票市场进行监督，但
是，投资院所投资的企业都是能够上市的，这就大大便利了投资院对其所投资企业的监督，
也便利了人民以及监督机构对投资院的监督。能够比较容易地进行监督是全面授权的前提
条件。
　　看不出任何把投资院变成一个委员会的好处，也看不出总裁向某个委员会（或者类似
议会的组织）负责的好处，同样看不出把投资院的权力象政府那样划分为决策权、执行权
等并由不同的人员或机构来执掌的好处。恰恰相反，这些措施都是有害的。对于全民所有
制资产经营这样的职能来说，我们可以建立这样一个命题：个人就是最好的组织。
　　个人思考和决策最为有条理和前后一贯，考虑也最为全面和有长远眼光，个人行动最
为迅速。一旦让某个人放手大干，个人最有热情、最为投入、最有独立创见、最不屈服于
世俗压力、最有献身精神、最有责任心和荣誉感。因此，作者的思路是在坚持个人治理的
前提下，来进一步集中考虑对其的激励与约束方法。
　　《联邦党人文集》第七十一篇在论述总统任期时，所表达的观点也足以作为我们考虑
总裁职位设置时的参考：

　　“行政权是否行使得强而有力，第二个要素在于任职期限。......其目的有二：关系
到总统行使其宪法规定权力时个人是否坚定；也关系到总统采用的管理体制是否稳定。显
然，就前者而言，任期越长，保持个人坚定这一优点的可能性也就越大。凡人对其拥有之
物，其关心程度均取决于其所有权是否可靠，这是人性使然；所有权具有临时或不定的性
质，就比较少重视，而所有权具有长期或肯定的性质，则会更加重视；当然，为了后者也
就比起为了前者更加甘冒风险。这一情况之适用于政治特权，或荣誉，或委托，亦不亚于
普通一件财物。由此可以推论，担任总统职务的人，意识到短期后即需去职，在独立行使
权力时，或在面对社会上相当一部分人，甚或仅只立法机构中占优势集团的一时（虽然短
暂）不良反应时，就会不大肯于陷入受到实质性非难或困窘的境地。如果他本人乐意，而
又经重选，即可以不去职，只要情况如此，则他本人的愿望，再加上一些疑惧，就会更加
容易败坏其品德，堕落其意志。不论属于哪一种情况，身居这一职务的人必然会表现出软
弱无力、犹豫不决。
　　“有些人会以为行政部门对于社会上或立法机构中之行时潮流能够屈从顺应，乃是其
最大的美德。但是，此种人对于所以要设置政府的宗旨，以及对于促进人民幸福的真正手
段，都是理解得十分粗浅的。共和制度的原则，要求接受社会委托管理其事务的人，能够
体察社会意志，并据以规范本人行为；但并不要求无条件顺应人民群众的一切突发激情或
一时冲动，因为这些很可能是由那些善于迎合人民偏见而实则出卖其利益的人所阴谋煽动
的。人民普遍地是从公益出发的。但这一点常亦用来说明人民群众的错误。但是，人民群
众从常识出发是会蔑视阿谀奉承的人的，这些人胡说人民群众无时不能正确找出促进公益
的手段。人民群众从自己的经验知道他们自己有时候是会犯错误的；人民群众终日受那些
寄生虫和马屁精的欺骗，野心家、贪污犯、亡命徒的坑害，受那些不值得信任却为人所信
任的人，以及不应得而巧取豪夺的人的耍弄，他们经常受到这样一些干扰，却并不常犯错
误，勿宁说倒是个奇迹。在人民群众的意向同他们本身利益出现差异的情况下，受命维护
人民利益者的职责应该是抵制这种一时误会，以便给予人民群众时间和机会去进行冷静认
真的反省。这种作法曾经使人民群众免遭其本身错误所造成的严重后果，并使有勇气和雅
量为人民利益服务而不惜引致人民不快的人受到人民群众长期感激和纪念，这样的先例是
不难枚举的。
　　……
　　“有人还可能要问，四年（按照中国的政治传统，这一任期将可能是五年——本书作
者注）的任期是否就足以达到提出的目标；如果四年不能达到，如果四年反正达不到促进
总统所应有的坚定性和独立性的目的，那么更短的任期，却具有反对野心图谋的更大保障，
岂不是更为可取么？
　　“任期四年，或者任何有限的任期，要想完全达到所提目标，都是不能肯定的；但是
可以在达到目标上起到一定作用，即对政府的精神与性质具有实质性的影响。在这一段任
期的开始到终结之间，总有一相当间隔，其间被消灭的可能性相当遥远，这就不会不对尚
属坚定的人的行为起到相应的影响；他可以合理地向自己保证，他会有足够的时间使得社
会认识到他可能采取的措施是恰当的。虽然，随着他临近新选举的时刻，群众将对他的行
为表态，他的自信心以及随之而来的坚定性或者可能下降；然而，不论是自信心，还是坚
定性，都会从他前此在位时所提供给他争取选民尊敬和善意的机会中得到支持。于是，他
就可以，按照他实际表现出的智慧和节操，按照他的职位所引起同胞对他的尊敬和爱戴，
比较安全地甘冒相应的风险。一方面，四年任期会有助于总统具有充分的坚定性，使之成
为整个体制中一个非常宝贵的因素；另一方面，四年并不过长，不必因之担心公众自由会
受到损害。英国议会下院，从其开始至为软弱的地位，从对设置新税表示同意或反对的仅
有权力，竟然能够迅速将王权和贵族特权减少到他们认为符合自由政府主旨的范围之内，
同时却使自己提高到具有平行的立法部门的地位和影响；既然他们曾经能够一举而废除王
权和贵族体制，并推翻国家以及教会的一切古老建制；既然他们最近又曾以自己的一项改
革的前景使得君王为之战栗，那么，对于合众国总统这样权威有限、任期四年的民选行政
官吏，又有什么可以惧怕之处呢？如果他不能胜任宪法规定给他的任务，那怎么办？笔者
只需指出：如果在规定任期上表现出对总统的坚定性有所怀疑，这种怀疑是同对他侵权的
戒备并不互相一致的。”３６

　　不仅如此，下一节的制度安排将使总裁及其投资院的能力变得更为强大，同时也更加
安全。

　　3.3 监事院

　　我们要对总裁及其投资院配备一个类似委员会的机构，但这个机构不是为了与总裁分
享权力并牵制他，而是“仅仅”为了监督和评价的需要。
　　这个机构我们称之为“监事院”，它是与投资院并列于宪法之下的机构；其成员称之
为“监事”甲。
　　作者设想的监事院与国会有类似之处，但是是一院制的；监事人数与国会其中一院的
人数差不多；监事由民选直接产生，其选举、换届、任免方式也与议员类似。
　　我们要让监事院发挥的作用是全面地揭示信息；因为对总裁的全面授权如果不伴随严
密的监视，将是非常危险的。监视与评价不仅是事后的，而且是事前和事中的。
　　监事院不应享有任何关于全民所有制资产经营的任何实际的决策或者牵制决策的权力，
其原因在上一节已经谈到，在此作者继续补充论述如下：如果监事院能够象国会牵制总统
那样牵制总裁，总裁的工作目标和精力就会转向与监事院打交道（例如上文麦迪逊等人所
举的英国议会下院的例子）。只要监事院满意（通过做交易或者妥协等手段），总裁就不
大会在意全民所有制资产的实际经营状况，就会心安理得，至少后者不会成为他的全部目
标。
　　不仅如此，与总裁分享权力是与监督和评价的职能相冲突的。如果对监事院赋予任何
“实际”的决策权力，或者强有力的干预投资院决策的权力，都将发生“角色冲突”问题；
因为任何决策或对决策的干预都会对投资院的实际业绩产生难以计算的影响，此时监事院
将势必承担（部分的）决策责任，它的评价报告也就可能变成为自己的决议标榜功绩或者
开脱责任的辩护书。
　　进而，由于选民的判断在相当大的程度上依赖于监事院的评价意见，或者后者对于民
意具有较大的影响力，因此这将进一步导致使人民遭受蒙蔽之危；怀有各种企图的人们如
此众说纷纭，各执一端，致使人民无从判断；关于投资院的是是非非将长期处于不能澄清
的状态。这种局面将很有可能发生。
　　作者的思路是强大的决策与执行权同严厉的监督权并列，且泾渭分明。既然投资院没
有任何“实权”，那么所赋予的监督权就应当十分严厉。这是因为，由“实权”所造成的
牵制“本来”能够降低对信息的需要程度，同时仍然使人民利益处于安全之中；现在既然
没有了事中的牵制，就应当更加详细地了解和披露信息；这种信息披露本身就会对总裁造
成极大的约束（众所周知，在民主体制下，公开性对被选举者的影响是致命的）；总裁既
然不能够做坏事，他也将专注于做好事。
　　强大的、在一定意义上无限的监督权将有助于激发监事们的事业心，使他们自由地运
用他们认为最有效的方法来履行自己的职责。
　　因此，我们将规定：监事院有权自行决定和改变行使监督权的方式。
　　监事院的另一项职责是对投资院的工作作出自己的独立评价，这将是一项专门性、长
期性和持续性的工作。宪法规定为：监事院得随时就投资院工作与私人投资进行比较，发
表关于投资院工作的评价报告。
　　我们的设计在根本上具有模仿私人投资的性质，作者希望这一思想在宪法之中有所体
现，并且希望由此导致对公共投资事务（即关于投资院-监事院的事务，下同）的法律解
释能够朝这个方向进行。
　　只要总裁不图谋不轨，监事们的工作将也是对投资院工作的有力配合和支持；这同时
不影响总裁在投资院及其所投资企业中建立自己的监督系统。
　　本书将在第3.8.3节详细讨论上述规定的确当性。

　　3.4 激励问题

　　一谈到激励问题，容易使人联想起美国大公司中总裁及高级主管们所享有的高额的工
资、奖金、股票期权和福利等待遇；我们也需要对总裁推行这一刺激积极性的制度吗？
　　作者不是这样认为的。在美国，总统的工资只比普通白领阶层高一点，但是，“几乎
每一个男孩子都想成为总统”。总统职位具有崇高的荣誉，具有全国性的、乃至世界性影
响；占据这个职位，十分符合一般的人生理想。虽然总统没有高工资，可是一旦成为总统，
将享受政府的终生供养。曾经担任总统职位也成为一种能够创造高收入的个人资源；总统
职位具有很大的潜在福利价值，这些对大部分人都构成强烈的吸引力。一个成功的总统将
名垂青史。
　　投资院总裁也将是这样一个类似的职位。经过激烈的选举竞争，来到这个职位上的人，
应当使之象总统那样终生衣食无忧；然后，他将为公益而奋斗，试图在历史上留下名字。
　　这不意味着我们对人性有任何新的见解。恰恰相反，这一判断是基于普遍的人性。人
应当被视为具有欲求的动物，并且人会运用自己认为最佳的手段来追求自己的目标；但是，
人的目标是广泛的而非狭隘的，追求目标的各种不同手段带给他人的影响也是不同的，因
此行为有善恶之分（善可以视为能够对公共福利造成积极影响的行为和目标的简称，恶则
相反）。一种激励（与约束）制度的作用，在于引导和促使代理人（总裁）出于追求自身
目标的最佳行为选择恰好符合委托人（全体人民）的最大利益（即所谓激励“相容”）；
对于维护公益来说，就是鼓励善行，抑制恶行。
　　在总裁职位已经如上设置的情况下，作者认为，这里要做的仅仅是设法抑制总裁可能
的“恶行”即可。监事院无限制的严厉的监督权即是为了抑制恶行，使那些试图贪污腐化
的人不但身陷囹圄，而且身败名裂，从而使他们望而生畏。作恶不成可以成为行善的一个
动力，因为这时行善已经成为达到个人目的的唯一途径了；特别是，在这里，投资院不拥
有象总统那样涉及领域广泛的其他权力，行善的唯一方法就是努力使全民资产收益最大化；
在这个方向上，行善的前景是无限的。
　　我们的目的在于使那些图谋不轨者望而却步，因为这里没有他们想要的、或者能够给
予他们的东西。这一制度将吸引那些志向远大、干劲十足、品质高洁且出类拔萃的人士。
我们的制度一旦确立，将会“自然”地产生一种筛选机制；一般地说，后者参与竞选和当
选的可能性会比较大（当然选举制度如何也是重要的）。
　　当这样的人到职后，他也会不怀私心杂念、专心一致地“如约”致力于公益；人民将
会给其以应有的尊敬；当他成功时，也将会受到人民广泛的、长久的爱戴。
　　在这个“五权分立”的、民主的和法治的社会中，实际中监督与制约的力量将是非常
广泛的。在对总裁如此充分的授权下，如果投资院的经营业绩赶不上私人投资的回报水平，
将会受到广泛的责难，也谈不到荣誉与受人尊敬，这是与任何竞选者的愿望和初衷背道而
驰的。所以，担心总裁当选后就会懈怠和懒于政务是没有道理的。
　　我们通过宪法来设立这样一个崇高的职位，配之以严厉的监督权，以及与总统相似的、
固定的待遇，已经足够了。
　　荣誉是这里所运用的主要的激励机制，这种机制在很大程度上是作为正统社会主义遗
产之一的全民所有制所特有的；如果我国没有如此规模庞大的国有企业体系，或者如果我
们不能创造这个以宪法为基础的“显赫”的个人职位，就不可能造就如此巨大的荣誉价值；
这种价值是任何私人公司都无力提供的。
　　利用全民所有制的这种公共性质和独特的荣誉价值，来构造全民所有制的治理结构和
报偿体系，正是本制度设计的一个特点。这种荣誉性不仅体现在总裁职位上，也体现在监
事职位上，在一定程度上同样体现在总裁所任命的任何高级“官员”身上。
　　人们并非不喜欢荣誉；当人们不追求荣誉时，是因为受到邪恶利益的引诱，或者社会
尚未建立起崇尚荣誉、鼓励善行的风气和道德，或者个人生活未得到足够的保障。从这个
意义来说，荣誉是一种奢侈品；当一个人终生生计无忧时，如果能够获得这样的机会，他
的人生无疑可以视为完美的。一个完善的社会，应当给人们追求并获得这种荣誉的机会。
　　我们看到美国总统如此努力工作，议员也勤勤恳恳，而他们所获得的金钱报偿并不丰
厚，表明这里的激励机制并非不存在，而是相当强烈；只不过货币不是这个机制所凭籍的
主要工具罢了。
　　这一制度将为商界人士开辟出许多崇高的职位。多少年来，似乎不成文的规则是，一
个人一旦走上商业这条路，这意味着他将“有钱”，但是在政治上似乎无望了。公共投资
制度为工商界、财经界人士开辟了“报效国家”的机会；一个在经营上取得成功的人，可
以把他的经验和才智用来经管全民资产，从而获得更高的历史性影响力。
　　可能有人会担心投资院会给其所雇佣的一些关键人物以高额的待遇，这种待遇反过来
则给总裁本人的积极性造成负面影响。作者的观点是，第一，如果这种高额待遇是经理市
场自由竞争的结果，我们则不应施加任何限制。第二，对于直接向总裁负责的许多高级职
位来说，占据这些职位的人虽然不是民选的，但是也是公共人物，因此这里将自然产生与
私营公司有所不同的报偿（这种报偿与总裁有所类似），这种报偿将使他们即使获得较少
的金钱报酬也甘愿从事这类工作，因此“均衡”的金钱待遇水平预计将不会很高。第三，
即使总裁所聘请之人报酬高昂，那么这不大可能影响总裁的积极性。前文已论及，总裁所
享有的地位和报偿其实是投资院系统的任何雇员无与伦比的；而且，要保护总裁所享有报
偿的这种崇高性质，唯其不与下属“攀比”金钱所得，并且排除考虑任何浮动的、基于业
绩的金钱奖励计划，方为妥当。
　　对于总裁、监事等宪法性的、民选的职位，过高的金钱报酬和浮动的奖励计划都是有
害的。除前文已经说明的理由外，这种方式的金钱报酬会“毒化”公共生活的气氛。在公
共领域，过度的金钱与荣誉准则有冲突之处，前者会使当选者感到羞愧；他们所获得的金
钱越多，人民所能给予的尊敬也就越少。所以，凡是来参与竞选之人，均会有拒绝过高金
钱报酬的倾向，以便赢得公众的好感。如果以某种方式规定了总裁的高昂报酬或者获得这
种报酬的可能性，那么必然使总裁陷于为难的境地：总裁难以当着全体国民和数千万国有
企业职工的面来公开支取这笔报酬；如果总裁放弃它，又会显得虚伪；总裁将因此反而增
添道德困难和心理冲突。与私营经济不同，公共领域的这种金钱往往会惑乱人的心志，诱
发不良动机，败坏其品德，因此反而可能具有负面作用；作者相信这种判断是深刻的，它
也符合中外公共生活的历史经验。
　　从技术上讲，我们无法在宪法上规定这类激励措施，也不能把这种权衡的权力赋予任
何机构或个人。因为，如果存在这种可能性的话，人们——比如说监事院——可能会为各
种所谓的“激励方案”而争吵不休，这种争吵有时还可能会作为对总裁施加不当影响的工
具，甚至会把某种人身侮辱性的成分暗含在内；而所有这些潜在影响的后果基本上都可以
认为是不良的，是对现任总裁的正常工作的干扰。
　　例如，如果规定总裁的报酬按照某种业绩计算方式来“提成”，这等于认可并鼓励了
总裁的贪财心理；对于掌握可能多达半个中国之财富的人来说，一旦其贪财心理得以发展，
并且达到为了奖金才来努力工作的程度，那么想必其贪污腐化的倾向也将同样严重；而后
者得来钱财往往更为容易，他又何必努力去行善事呢？
　　因此，对于我们设计中的体制的良好运作，不但不能考虑任何浮动的奖励计划，反倒
要抑制这种贪财的倾向。唯其如此，全民财产的利益反倒实现得愈加充分；而且作者相信
凭借宪法所建立的这种体制的激励效果未必弱于私人公司的奖励计划甲。这与我们尊重
“经济规律”并不矛盾；作者相信其中“辨证”的道理正在于此。
　　正如麦迪逊等人在评述关于美国总统酬金的宪法规定时所说：

　　“较此条更为恰当的规定是很难设想的。立法机关于任命总统之际一次宣布总统当选
期间的薪给；此后，在下届选出新任之任期开始以前，本届总统之酬金，立法者无权增减，
既不得削减其用度逼以就范，亦不得以金钱为饵，败坏其德行。在第一次法案规定的酬金
以外，联邦及联邦之各成员均不得授与、总统亦不得接受任何其他薪给。总统当然也即无
任何金钱方面的引诱，足以使之放弃其宪法授与的独立地位。”３７

　　与此相仿，规定总裁酬金的类似权力，应当授予监事院。

　　3.5分立与平衡原则

　　监事的待遇以及费用预算的决定权力不应当授予任何他人或机构。因为，“主宰一人
的薪给，即可主宰此人的意志”３８，所以这一权力只能给予监事院自己，就如同国会决
定自己的相应支出一样。
　　鉴于总裁受公众瞩目的程度可能不及总统，任何机构可能会有把总裁的地位置于总统
之下的倾向；也许出于妒忌，总统可能运用其广泛的、强大的权力来贬损总裁的威望，而
总裁相应的“反击”权力却并不如此有力；这种倾向一旦发展，总裁的重要性可能会逐渐
降低，我们设计中的制度就面临失灵的危险。为了防止这种倾向，维护平衡，需要对总裁
有所补偿，因此规定：总裁的薪金及各项福利待遇不得低于总统。
　　在我们这个社会中，从事经营的人的经济待遇一般要高一些，该规定也是对这一“惯
例”的尊重；想必这一规定不至于对总统造成太大的不公平。
　　我们希望通过这一规定来贯彻这样的思想和原则：在我们所设想的社会中，并不存在
有人“排行”第一、有人第二那样的情况，公共人物之间需要维持一种平衡，这里存在的
只是分工的不同；既然我们的设计旨在由不同的职位分享社会中固有的荣誉资源，那么就
不能从体制上造成某些职位必然占优的局面，特别是在具有相似的显赫性质的职位之间；
否则这种荣誉报偿系统就不能良好运转。
　　在总统的薪酬水平或其上，监事院有权决定总裁的待遇；一经决定，本届任期内不得
改变。监事院一般不大可能有意去讨好总裁或者同意向总裁支付高薪，但是应当把一定的
灵活性留给它；假如在某种情况下（例如全民资产在国民经济中的比重和重要性下降时），
监事院同意支付高薪，那必有其充分的理由。
　　监事的报酬、开支、监事院的开支以及总裁的报酬和待遇一经决定，应当悉数从国库
开支，均无任何理由从投资院直接支取；政府将能够在其中发挥监督的作用，这是廉政的
需要。此外，投资院的任何其他支出均由其自行承担，因为这些支出均可视为经营性的。
　　在总裁去职的情况下，副总裁应当继任，以此类推。监事院应当在总裁职位发生危机
的特殊情况下担负起类似于国会在总统职位发生危机时所担负的类似职责。
　　应当防止国会等机构以任何宪法以外的其他方式插手公共投资体系，以免后者卷入政
治斗争，从而失去其独立性和职能的纯粹性；宪法对此应有适当的明文规定。
　　政府各部门与公共投资体系的主要联系，体现在资本的拨付和收益分配上。

　　3.6 投资、收益分配与“新式财政”

　　1、国家的资本拨付
　　在投资院最初成立之时，全部的国有经营性资产应当一次性从政府拨付投资院管辖。
所拨付资产的作价应当采用公允价格；当双方不能就资产作价协商一致时，应当采用经社
会中介机构评估的价格，此时投资院无权拒绝；后者将是投资院所承担的唯一的“政策性
负担” 甲（实际上是宪法性义务）。
　　资产的拨付将发生一些需要处理的特殊情形：
　　A. 特许行业，如金融、铁路运输、通讯等。由于投资院在法律地位上相当于一个私
人，凡是国有企业享有特许权的地方，这些特许权应当尽可能作价；特许权价值可以计为
国家投资，也可不计入资本帐户，而由企业定期向政府支付特许权费。可以采用诸如竞标
等方式来发现价格；这属于技术问题。
　　B. 任何承担政策性义务的企业（如国营农场、生产建设兵团等），在并入投资院后，
国家应当给予补贴，这种补贴应当尽可能实现货币化。
　　C. 国家经营的其他基础设施、公益等产业，其中某些可能即使在西方国家也是由政
府直接经营的，这些产业并入投资院吗？作者的观点是：一个可行的解决办法是比照西方
国家分别情况进行处理；在宪法一级，不应当有任何硬性的规定；无论如何，所有处理方
式均不应当损害我们业已确立的任何原则。
　　D. 土地、矿产等资源应当分别情况处理，原则上应当并入投资院。全国的土地应当
进行分类，区别对待，一般的经营性用地以及用途尚不明确的地块均应并入投资院。此后
国家扩大使用土地应当向投资院购买，或者通过法律、法令等来征用；政府当然也可以通
过立法来限制某些土地的用途，但是这种用途限制应当同时附带补偿，就如同西方国家对
待私人土地一样。非经法律禁止或限制，投资院有权以土地所有者身份全权处置土地，包
括出售、出租等。作者认为，在土地对于经济的制约能力日益下降的今天，这种政策不会
影响国家的战略利益，反而能够促进土地的有效率使用。把相机处置权完全赋予投资院，
如同对待投入投资院的任何资产一样，这种方法，要显著优于政府来主持某种“土地私有
化运动”。可以预计，投资院不大可能采用类似政府的手段来处置土地，而是从收益最大
化的原则出发，很可能根据市场行情零星地抛售，甚至长期持有某些土地而不出售。对于
矿产也应当采用类似的处理方式。

　　总之，这些“特殊情形”的技术处理相信能够在我们业已确立的各项原则之下（通过
参照古今中外的先例）创造性地予以解决；在此暂不详细探讨。
　　随同资产向投资院的转移，企业固有的契约关系（包括雇佣合约）以及与政府的联系
自然也会转移，这也将引起政府机构和工作方式的变革。但是，这不意味着政府的行业主
管部门以及其他与国有企业管理配套的机构和人员的相应“转移”；这些机构的改革和人
员的安置应当（也只能）在尊重投资院宪法权力的前提下进行。
　　国家对于投资院的资本拨付，在任何方面，都应当如同向股份制企业投资那样，采用
纯粹经济化的方式。只有这样，才能保持投资院的纯粹经济性质，投资院的经营业绩才能
够与私营经济进行比较，人民才能够判断和评价投资院的工作，才能够衡量公共投资制度
的整体的有效性。
　　历史遗留的、作为存量的国有经营性资产应按上述方式一次性划归投资院，此后政府
即无权收回，亦无权以任何方式减少投资院的资本金，除非经投资院同意采取购买的方式。
当采用或者辅助采用法律、法令手段时，相应的法律、法令应当合乎宪法，这些法律、法
令应当贯彻公平、机会均等和非歧视的原则；当它影响投资院的相关财产时，就如同影响
私人财产一样。
　　国家有权以现金方式向投资院追加投资。当以实物资产投入时，应当由双方商议作价；
此时，应当采取完全自愿的市场化原则，也即即使经由社会中介机构所评估的价格，投资
院亦有权不接受。
　　为什么呢？因为如果投资院没有拒绝权力的话，那么政府实际上可以借此向投资院施
加政策性负担，而投资院却无力反抗，于是就无法衡量投资院的业绩，我们的激励与评价
系统也就不可能奏效。政府既然希望这种资产转移出去，那么它实际上可以出售给任何一
个主体，例如私人企业；投资院体系此时不过是一个潜在的竞标者。
　　那么，为什么投资院必须接受政府的现金投资呢？这是因为如果这种情况发生，表明
投资院的经营业绩是比较令人满意的，政府则希望追加投入，以免因为收益分配导致投资
院在国民经济中的比重下降，这可视为政府代表作为“股东”的全民来行使权力。这种情
况预计将会很少发生，但是在宪法上不应当排除这种情况的发生。
　　我们需要补充说明为什么投资院在成立之初的资本拨付中有义务接受政府以评估价格
拨付的资产。解决作为社会主义历史遗产的国有企业问题，是我们主张成立投资院的决定
性理由；换句话说，这正是要赋予投资院的宪法责任，也是所设计的这整个制度要试验的
主题，在这一点上，不应当给予投资院任何推脱之机。但是，除此之外，类似的“义务”
应当严格限定。在对投资院的一次性资本拨付完成后，新产生（如果产生的话）的国有企
业已经是性质完全不同的问题，因此应当把它与原有国有企业区别对待。我们既无法规定
在未来不允许产生新的国有企业，也无法规定投资院应当对这类企业承担什么样的潜在责
任或特殊权利，因为，此类规定只会造成不良后果。这类问题的解决只能建立在人们对公
共生活的共识之上；如果缺乏特定的共识，就不可能导致特定的公共安排；而共识又是随
着社会与经济情势而变化的。总之，这是宪法无法解决、从而也不应当介入的领域。

　　2、收益分配与“新式财政”

　　根据《中国国有资产年鉴1997》的统计，1996年全国经营性国有资产数额约为5万亿
元余甲；根据财政部向媒体披露的数字，2001年这一数字已经增加到73149.3亿元３９；
再加上国有土地和矿产资源，以及减去不适宜划归投资院的资产，我们预估投资院可以接
管的资产价值目前约为人民币10万亿元。
　　由于历史的原因和体制的转型，可以预计投资院在经营初期的业绩表现未必令人满意，
这是正常的。投资院将经历一个逐步的探索、学习过程和业绩改进过程。然后，如果我们
所设计的制度是成功的话，那么投资院的业绩表现将会在一段时间之后接近私人投资的业
绩（这种比较由监事院依据宪法责任随时进行）。
　　这意味着，全民资产将会每年产生不少于数千亿元（据报道，1999年这一数字为
1145.8亿元４０）的投资收益。例如，如果按照5%的年收益率计算，投资院将每年产生约
5000亿元的利润（这意味着每个公民人均可分得约400元红利），这大约相当于2001年全
国财政收入的40%（请注意其中不包括投资院系统的企业依法缴纳的各项税收）。如果投
资院如同私人企业一样表现“正常”的话，在某些年份投资收益将可能更高。
　　这令人吃惊吗？
　　其实不然。长期以来，如此庞大数额的国有资产不但不为作为“股东”的国家创造应
有的投资收益，反而需要财政补贴，只有这种情况才是令人吃惊的。这是我们的改革方案
的“应有”收益；按照“理性”的标准，这种业绩的增长只不过是一种“正常”状况！
　　然而，一旦全民资产的收益达到这种“应有”的水平，我们所设计的制度将产生“出
乎意料”的新的意义，那就是使我国的财政有机会较多地建立在投资收益甚于建立在税收
的基础上；我们要展开说明的是，这种“新的意义”是重大的。
　　从经济学上讲，税收（特别是间接税制度）带来国民福利的净损失，抑制经济增长的
速度４１。从政治角度看，税收意味着强制性的国家权力，它本身便是一种“罪恶”，长
期以来遭到人们的广泛和持续的谴责。在作者看来，社会因税收制度而支付的成本可能远
大于新古典经济理论所指出的税收的“净损失”；税收制度大大鼓励和强化了国家的权力
及其活动范围，这种权力基本上是“蛮横”的；它的不对价、单方面、无理和低效可能为
政府权力的某些“不适当”性质之最，这种性质可能在某些方面也超越了正统社会主义者
的行为观念。税收施加于全体社会成员的头上，导致国家对社会的一种全面控制的趋势，
窒息了社会的活力，并且引起人们围绕税收问题展开无限制的政治争斗和“寻租”活动。
　　但是，现实的国家还看不到放弃财政支出的任何显著的可能性；因此，国家财政如果
能够较少建立在税收的基础上，将是有益的。一个显而易见的结论是，国家财政如果能够
（至少部分地）建立在资产收益之上，其结果不仅是有益的，那简直是十分理想和完美的
制度！
　　基于资产收益的财政收入来源，没有任何经济效率的损失（这在经济理论上可以认为
是无可置疑的推论），也没有动用国家强制力；它只不过建立在市场经济的那种“天经地
义”的财产权利的基础之上，它是财产权利在公共管理上的“自然”的延伸；如果上述这
一点能够做到，它将意味着社会不需要因为公共管理而施加给社会成员新的规则。
　　在西方，国家缺乏公共的经营性资产，因此国家财政依赖于税收制度是迫不得已的选
择（当英、法等国于四、五十年代大规模地发起国有化运动时，其目标也是社会主义的，
而不是基于公共财政的目的）；但是，在今日中国存在的巨额的全民资产则使我们面临新
的机会，并产生新的思维。
　　投资院收益可用于减税。如果全国税收减少40%，这意味着什么呢？这将是一个巨大
的改变，不仅国内经济因此将会大大受益（这意味者人们收入的增长、投资的扩大、就业
机会的增加和增长速度的加快），而且，在吸引国际投资方面，我国的国际竞争力将会大
为增强；投资院的财政支撑将使我国在不减少政府服务的情况下成为一个低税率的国家，
我国经济将因此成为世界上最为自由的经济之一，这将是其他国家所无力提供的理想的投
资环境。作者认为，这一优势在很大程度上是决定性的；如果这一设想能够实现的话，作
者预计，部分建立在投资收益基础上的中国的这个“新”的财政制度将对国家竞争格局产
生重大的冲击力！
　　这意味着一种从来没有过的新的国家发展战略的产生。
　　不过，这里潜在着一个问题：对投资院收益的持续分配将造成全民资产在国民经济中
的比重持续下降，因为在此期间整体经济是不断（甚至高速）增长的。按照各国历史经验，
国家财政支出将占国民收入一定的比例，也就是说其绝对金额将不断增长；其结果是，对
投资院收益的持续的全额分配将导致投资院对于国家财政贡献的比重持续降低，最终将会
变得无足轻重。
　　因此，从长远计，需要在收益分配与保留之间作出权衡。这种权衡将使上述设想只能
部分地实现。不过，即便如此，局面仍然是相当理想的。因为，即便低税率只能维持一定
的时期（比如数十年），但这段时期将是我国全面追赶发达国家的时期，低税率势必引起
超常规的发展，无论就其对国内经济的良性影响还是在吸引外资方面的加速效应甲而言。
　　所以，就其最低意义来说，本制度设计至少意味着实施一种全新的阶段性国家发展战
略的可能性。
　　下面我们再比较详细地讨论一下收益分配的权衡问题。这种权衡将直接受数种因素的
影响（一种新的公共财政学、福利经济学和宏观经济学的领域预计也许将由此开辟出来）：
　　A. 投资院的业绩水平。较好的业绩水平增加了可分配的基础，但是也鼓励了保留利
润以便未来能够更多地分配的倾向。
　　B. 减税对于国民经济的预期利益。也许会发现把公共投资红利与某些税种的减让
“挂钩”是适当的做法。上述削减工商税收以便吸引外资只不过是这些考虑中的一个。
　　C. 财政平衡的考虑。公共投资红利也可用于弥补财政赤字；但是，这并不表明在任
何情况下都应当尽可能减少赤字的观点是无懈可击的。
　　D. 财政支出中的考虑。也许选民强烈倾向于把公共投资红利用于在公民中间“平均
分配”，或者用于面向穷人的福利计划（这可能被视为合乎公有制意在缩小贫富差距的
“初衷”），或者其他被认为适当的用途。
　　E. 宏观经济的稳定。在以上一些政策考虑中，宏观经济稳定可能是影响因素之一；
这时公共投资的收益分配可能作为一个新增的经济政策工具，与其他政策手段组合使用。
投资院的一些重大决策或行动也可能对宏观经济稳定、国家经济形势及其前景产生重大影
响，从而受到广泛的关注。这些潜在效应都可能进入政府的视野；不过总的趋势是模糊的。
　　上述多种考虑的结果，眼下很难猜度；计量经济学家也许能够根据政策组合的需要计
算出各种情况下的“最佳分配比例”，以便同时兼顾多种政策目标。那么，在宪法上如何
处理这一问题呢？
　　作者的观点是，这种权衡的权力应当赋予政府（从而赋予人民）。无论如何，在这一
点上似乎没有任何理由单独展开一个“纯粹经济过程”，全民有权在收益分配问题上与其
他公共事务统筹考虑；这也是谋求国民福利最大化的效率上的要求；宪法没有必要对此加
以限制；宪法也无力做到这一点；因为任何单边的关于投资收益用途的限制在技术上都很
容易被突破。同时，为了保持公共投资体系的独立性和纯粹性，应当避免使之参与这一政
策制订过程；应当作出适当的制度安排，使之完全置身事外。
　　由投资收益分配的讨论，使我们有必要考虑我们所设计的公共投资体系的前途问题；
这一问题我们将在第3.8.5.B节讨论。

　　3、宪法规定
　　投资院应当发布年度决算报告，监事院得就此发表评价意见；据此，国会（正如在美
国它掌握政府财权一样）有权决定当年投资收益分配的总额数字，但得以当年利润总额为
限。
　　不能给予公共投资体系任何特殊的提案权或者就此表示意见的特殊机会，因为这会引
起讨价还价；投资院可能会出于自身的目的（例如希望减少分配以便保持其“权力”和影
响）来影响国会决策过程，并且为此提出或许诺一些条件；这样一来，“政策性负担”又
会渗透到公共投资体系。
　　收益分配的决策权应当由国会完全按照其提案和议事方式进行，这意味着投资院、监
事院均无提案权，后者只是发表各自报告或者被动地执行国会的分配决议。
　　国会在做此决定时可能会考虑收益分配将对投资院运作本身造成的影响，并且可能愿
意考虑投资院的意愿及其业务计划；无法防止、也无需防止这种考虑。为此，国会可能需
要与投资院有所沟通。上述安排的结果将可能使总裁、投资院高级官员、监事等被动地处
于证人地位；这种情况可以视为是“适当”的。
　　向公众开放、次数有限的听证会不大可能形成任何“桌面下的交易”；除非以实际权
力为后盾，否则这类交易并不容易达成；这类交易如果不是公开的，将是政治丑闻。对总
裁来说，一般没有什么显著的必要非得“暗地里”配合国会行事，而且国会一般地也并不
是一个意志统一并前后一贯的地方。在收益分配方面拥有绝对权力的情况下，国会也没有
什么显著的“正当利益”致使其“有求于”投资院。至于任何相关人员的“不正当意图”，
已经属于普通法律完全能够管辖的范围了。恰恰相反，在无契约约束的情况下，国会在作
决策时对投资院有所体谅，或者投资院在作决策时较多地考虑公众利益，可能不无益处；
后一点我们将在下一节继续讨论。
　　国会的决策权力仅限于红利的“总额”数字（无论是百分比还是人民币金额）；应当
阻止国会借此机会就现金红利的筹措方式或其他问题发表意见，因为后者完全属于总裁的
决策范围。这一数字应当是确定的、无弹性的和不附带任何条件的。红利的缴付应当在随
后的一年中按期均匀支付。
　　国会的决策很可能常常是一个百分比，这意味着给予公共投资体系一定的“留利”。
这种留利一经形成，即历史性地不属于国会可以再次“征缴”的范围。因为，如果国会能
够再次征缴的话，在某些年份，国会可以向投资院征缴的红利总额就会大于其当年利润数
字；逐年累积，“可分配利润”就会足够巨大，以至使投资院处于可能面临生死攸关的冲
击之危险，权力平衡的体系就可能因此而严重受损。
　　投资收益分配权授予国会并未阻挡人民可能要求在公民个人之间平均分配红利的倾向，
因为国会是民意代表机构，它能够作出任何决定。

　　3.7 新五权宪法
　　在此，我们综合以上各节的论述，给出作者所设计的关于公共投资体系方案的宪法条
款之草稿。由于我们在第2.2节表述的对于我国政体改革的“目标模式”之观点，我们将
本宪法称之为“新五权宪法”甲（参见图2）。
　　无论这些条款在正式的宪法文本（如果这个方案能够被接受的话）中应当如何行文，
我们只将其集中罗列于此：

　　中华人民共和国宪法(部分建议稿)
　　第X条
　　第一款 国家设立总裁；除本宪法规定的以外，总裁享有经管全民经营性资产的全权。
总裁任期m年（与总统任期相同）；无论何人，不得当选总裁职务两次以上；副总裁任期
与总裁相同。总裁与副总裁的任期应于原定任期届满之年×月×日正午终止；其继任人的
任期即在此时开始。
　　总裁与副总裁由全体人民直接选举产生，选举办法如下：（略）。
　　总裁与副总裁的选举应于两次总统选举之间的年份进行。
　　（总裁与副总裁的资格规定，与总统类似，无附加规定）
　　（总裁与副总裁的免职、死亡、辞职或丧失履行职责能力情况下接替人选的规定；唯
在任何此类情况下，类似于国会针对总统接替人选的权力与职责，应当由监事院行使与履
行）
　　总裁应当获得职务报酬；总裁的报酬由监事院规定，但其数额不得低于总统；此项报
酬在总裁当选任期内不得增加或减少。总裁的报酬从国库支取。此外，总裁在任期内不得
再行收受政府支付的或者其他任何商业性报酬。总裁的任何其他收入均应于收入发生之时
即行向监事院申报。
　　总裁在就职前应作如下宣誓或郑重声明：
　　“我谨庄严宣誓（或郑重声明），全体人民的公有财产神圣不可侵犯，我将依照宪法
和法律竭尽全力保护它，并使之服务于全体人民的最大幸福。”
　　投资院是总裁所管辖全部资产法律上的名义所有人；总裁任投资院的首脑；总裁决定
投资院的组织方式和人员等所有事项。
　　第二款 总裁应随时向监事院提出工作报告；总裁应于每年×月×日（即总裁任期到
期日）之前提出上一年度工作报告，其中应当载明上一年度全民资产的投资收益的总额数
字；监事院应当于一个月内就该报告提出评价意见。该报告副本以及监事院的评价意见应
于后者提出之日的次日一并送达国会；遇国会休会，应于国会下次复会之日送达国会。
　　国会应于投资院公布的当年财务决算日之前就向上一年度投资收益征取红利的数目作
出决议；如在该日结束之前国会未就此作出决议，此后国会无权就此作出任何决议。此类
决议一经作出，国会在该决议执行完毕前无权修改，唯减轻投资院支付红利责任的决议不
在此列。
　　国会作出的上述决议应当仅仅载明征取（或者减少征取）红利的数目总额；该红利总
额以上述相应年度的投资收益总额的数目为限，且不得附带任何其他条件。
　　国会的上述决议应当书面送达总裁和监事院。自收到该决议之日起一年之内，投资院
应按月均匀向国库缴交红利，直至该决议执行完毕。
　　第三款 针对总裁及其任命的任何官员的弹劾案，只能由监事院提出。
　　第四款 在投资院初创时，向投资院的资产移交应于总裁就任后一年内完成。在此期
间向投资院移交的资产的种类和数量，由国会决定，其计帐价格或方式应经政府与投资院
协商一致；如协商不一致，应当按国会指定的独立评估机构评估的价值计帐。此后，这些
投资不能被收回。
　　国会有权决议以现金方式在任何时间向投资院追加投资；但以非现金方式追加投资时，
此类追加投资唯有在政府与投资院双方协商一致时方可进行。

　　第X+1条
　　第一款 国家设立监事院，监事院监督总裁及其投资院。
　　监事院由监事组成，监事任期（为总裁任期的1.5倍），每名监事有1票表决权。
　　（监事的名额分配、选举、就职日期与缺额补足办法）。监事选举于不进行议员选举
的年份进行。
　　（监事资格规定应与议员类似，无附加规定）。
　　（如同参议院一样）监事在第一次选举后集会时，应尽可能平均分成三组：第一组监
事应于第m/2 年年终进行改选，第二组监事应于第m年年终进行改选，第三组监事应于第
1.5m年年终进行改选，以便每m/2年改选监事的1/3。
　　第二款 监事院应审查监事的选举、选举结果报告和监事资格。监事出席过半数即构
成议事的法定人数；不足法定人数时可逐日休会，并可依照监事院规定的方式和罚则强迫
缺席监事出席会议。
　　监事院应当选举本院各类官员。监事院可自行制订议事规则，处罚扰乱秩序的监事，
并可经2/3人数同意开除监事。
　　监事院应保持其会议记录，并不时予以公布，但监事院认为需要保密的部分除外。监
事对于任何问题所投的赞成票或反对票应依出席监事1/5的请求，载入会议记录。
　　第三款 监事院应以决议形式规定监事的服务报酬；监事的报酬和监事院的开支均由
国库支付。监事不得因其在监事院发表的演说或辩论而在其他任何地方受到质问。
　　监事在其当选任期内不得担任投资院及其下属组织的任何职务。
　　第四款 监事院自行决定和修改其行使监督权的方式，相关决议应以书面形式作出，
但唯在送达总裁之时方始生效。
　　监事院应当不时就总裁及其投资院的工作发表评价意见，并与私人投资业绩进行比较。
此类书面报告应当公开发表（除需要保密的以外），其副本应当送达总裁。
　　第五款 监事院有权要求总裁、投资院及其下属的任何人员以及相关公民随时到监事
院会议作证或答辩；在此类会议上的任何证词其法律效力如同在国会作证一样。本款不得
被解释为对监事院监督权的限制。
　　总裁有权在非常时期召集监事院会议。

　　其他条款
　　国会不得通过任何针对投资院或监事院的法律、决议、命令等。
　　除本宪法规定的以外，相对于本国私人企业或个人，任何政府部门或人员不得歧视性、
或者优惠性地对待投资院及其任何下属组织或人员。
　　经3/4监事同意，监事院有权就本宪法关于公共投资的部分提出宪法修正案预案，此
预案须经国会两院各2/3多数通过，方成为宪法修正案。

　　本节以下对上述条款作补充的技术性说明：
　　关于第X条第一款：可能有人会援引俄罗斯的例子，担心副总裁、副总统等职位的设
置会导致执行体系内部不统一。作者的观点是：俄罗斯的情况是社会严重分裂的反映；在
一般的、温和的社会状况下，这种分裂行为是一种缺乏政治道德的“不体面”的活动，因
此它不大会发生。而当社会严重分裂时，副总裁（总统）是否反对总裁（总统）已经不是
重要的问题了。
　　总裁在特殊情况下的接替程序中的类似于国会针对总统的权力，无任何理由由国会行
使，一是国会并不熟悉公共投资体系的事务，二是这违背分权原则，特别地违背政府三部
门应与公共投资体系“界限分明”的原则。
　　关于第X条第二款：显而易见，如果�